Criar mercados de factores e de produtos eficientes é uma tarefa complicada, da qual pouco sabemos (North, 1992, cit. por Freire, 2005).
A doutrina jurídica e a doutrina económica trabalham com conceitos de efi‑ ciência, efectividade e eficácia que não são coincidentes, nem sempre com una‑ nimidade entre os autores, o que obriga a um apuramento e delimitação mais rigorosos dos mesmos, face ao problema de investigação proposto.
Em sede jurídica, Caupers (2003) defende que a eficiência da lei é uma rela‑ ção entre a lei (os seus objectivos‑inputs, por exemplo, o uso do capacete para combater a sinistralidade rodoviária) e destinatários (o comportamento dos destinatários‑outputs). Se estes adoptaram o comportamento pretendido pelo legislador, então, a lei é eficiente.
Por sua vez, a eficácia é apresentada como problema a‑jurídico e que tem a ver com o cumprimento do resultado final pretendido (ex: a diminuição da sinistralidade rodoviária); se este não foi obtido, não obstante o comportamento favorável dos destinatários, a lei é ineficaz, tendo falhado o comportamento do legislador na obtenção do resultado final pretendido. A eficácia é a capacidade de definir e cumprir metas pré‑estabelecidas (Freire, 2005).
Por sua vez, Almeida (2003), não obstante apresentar a mesma noção de eficácia, defende que o conceito de efectividade é que se prende com a relação entre a lei e o comportamento dos destinatários, sendo antes, o conceito de eficiência remetido para a análise custo‑benefício das leis, ou seja, a análise comparativa de valor dos custos da lei e dos benefícios que ela comporta.
Comentando a relação eficiência‑eficácia, na actividade administrativa, Moncada (2001) diz que a lógica da eficácia tem origem privada, analisando‑se numa racionalização de meios e fins, em ordem ao melhor desempenho possível, numa perspectiva utilitarista que se foi buscar à actividade empresarial, mas não se confunde com esta, ou seja, com a mera eficiência económica, porque é suportada por uma co‑participação num quadro geral de referentes axiológicos, de valores, de uma adequada concepção política global do interesse público,
pelo que o que pode parecer ineficiente, no sentido de desaconselhável à escala micro‑económica, pode não o ser à escala social global. As relações entre estas escalas merecerão atenção da nossa parte no capítulo da Metodologia (Capítulo 4).
A eficiência de um processo ou de uma instituição consiste numa relação entre meios e fins, na capacidade de obter a maior produtividade possível, a par‑ tir de determinada quantidade de inputs e /ou obter uma determinada quantidade de outputs com o mínimo custo (Freire, 2005).
A eficiência económica significa máximo benefício ao menor custo, sendo que a forma de operacionalizar a procura de eficiência económica, segundo a Análise Económica do Direito, traduz‑se numa análise custo‑benefício, medido em termos monetários, da mesma legislação, ainda que esta contenha juízos de valor social (Garoupa, Barros, 2002).
Na tradição desta Escola, defende Posner (1974, cit. por Hespanha, 2007) que normas jurídicas eficientes são as que procuram maximizar a disponibili‑ dade das partes para participar e se manterem no mercado.
Verificámos, na Introdução (Capítulo 1), que a definição de conceitos pode ser perigosa do ponto de vista científico, pois raro é que não possa ser subver‑ tida tendencialmente por motivos ideológicos. Igualmente, verificámos que o Direito é um factor institucional de máxima relevância na costura das organiza‑ ções, uma espécie de capital institucional, na expressão de Healey (1990, 1995, cit. por Costa, 2001), capaz de inter‑relacionar indivíduos com organizações nos processos sociais e assegurar efectividade de Poder e decisão política.
Decorre desta revisão que a eficiência surge como processo interno, técnico ou processual entre o Direito e o Poder, ou seja, para fazer assegurar que os objectivos de Poder decorram com um menor dispêndio de Direito possível, que este motorize e impulsione o Poder a render mais face aos seus objectivos.
Por sua vez, a efectividade tem a ver com a relação lei‑Poder‑destinatários, pois o exercício do Poder depende da sua efectividade, da adesão ou cooperação destes como resultado pretendido. A efectividade é um dos resultados preten‑ didos pela eficiência do Direito, ou seja, que o Poder obtenha adesão à norma pelos seus destinatários; por isso, ligámos os conceitos de efectividade e de
eficiência ao problema da investigação. A efectividade poderá considerar‑se um meio‑termo entre a eficiência e a eficácia.
A eficácia, por seu turno, é um resultado externo, material e substantivo à eficiência do Direito, pois o Poder pode não atingir seus resultados por outras razões alheias a tal eficiência, designadamente, porque o problema colocado ao Poder poderia ser resolvido através de outros meios (ex: campanhas peda‑ gógicas), que não o recurso ao Direito. Por esta razão, excluímos a eficácia do problema de investigação proposto.
Em suma, dir‑se‑á que a organização “território turístico” pretende, através do Direito, eficiência, enquanto planificação sistémica e funcional para uma finalidade de efectividade, de praxis na manutenção, controlo e reforço das relações de Poder que sustentam os fins da organização e na inserção favorável no seu ambiente externo.
Adiante, no capítulo próprio da metodologia (Capítulo 4.5.), procura‑se res‑ ponder à preocupação se o Direito, marcado por preocupações de natureza valo‑ rativa e axiomática, pode ser medido como instrumento de eficiência económica, através de métodos numa escala monetária ou micro‑económica numa simples análise custo‑benefício, para o grau de desempenho dos objectivos de uma orga‑ nização. Remetemos as respostas a estas preocupações para o referido capítulo. Nenhuma organização, incluindo os “territórios turísticos”, prescinde de uma análise de eficiência, de avaliação entre os seus custos e recursos (inputs), face aos seus objectivos e resultados pretendidos (outputs), procurando produzir tais resultados com o mínimo de custos possível ou maximizar tais resultados, com a combinação de recursos existentes.
Tal exercício constitui um exercício de eficiência técnica ou produtiva (Freire, 2005) quando, a partir de uma determinada quantidade de recursos (inputs jurídicos), atendendo ao contexto institucional vigente, é produzido o melhor resultado (acesso, titularidade, exercício e controle de Poder) pretendido para a organização “território turístico”. É neste sentido de eficiência técnica ou pro‑ dutiva que conduziremos a avaliação estratégica, pelo Direito, dos “territórios turísticos”.
Assim se dá corporização ao Direito como tecnologia, como instrumento motor de organização das relações humanas, económicas ou sociais, inseparável da génese das instituições e dos sistemas de governação (Lepage, 1984), como padrão que constrói prioritariamente energia através de agregação, codificação de informação, contributo fundamental para a justificação e estabilização de instituições que asseguram a coordenação dos comportamentos dos indivíduos e das suas organizações (Douglas, 2004).
Trata‑se, neste contexto, de um exercício de optimização estrutural, de cen‑ tralidade, pelo Direito, à captura de valor para a organização “território turís‑ tico”, designadamente, através de alinhamentos de processos (Pavlovich, 2003), coerência de relações entre agentes, com a formulação de padrões, contra‑ riando perdas ou excessos de aplicação de recursos (Clarke, 2004), ou criação de padrões de interacção e troca de informação entre agentes (Saixena, 2005), que induzam confiança e valor entre estes, no compromisso dos objectivos da organização.
A avaliação dos “territórios turísticos” constitui, assim, a construção de uma “arquitectura da regulação” (Minogue, 2001) que envolve o desenho de fluxos que asseguram o desenvolvimento das capacidades dos membros da organiza‑ ção e reforçam, quer o compromisso da adesão da organização aos objectivos da regulação, quer da confiança dos agentes nos objectivos da organização. A con‑ fiança é para este autor, e baseando‑se nos estudos de Fukuyama (1995) sobre
high‑trust societies e low‑trust societies, o coração da regulação.
Pergunta‑se: que variáveis do Direito são possíveis apresentar para a eficiên‑ cia da organização “território turístico”, enquanto organização de Poder? Podem tais variáveis ser apresentadas, enquanto variáveis inter‑sistémicas que fundem a Economia e o Direito em variáveis de Poder? Que combinação de variáveis e equilíbrios deve ser tida em conta para uma maior efectividade dos objectivos da organização? O Turismo convoca alguma especificidade nessa combinação? Responde‑se a estas questões no sub‑capítulo seguinte, denominado avaliação estratégica dos “territórios turísticos”.