A partir de 2013 algumas das políticas lançadas anteriormente passaram a dar sinais de insucesso. Na política monetária, por exemplo, a inflação começou a crescer e o BCB optou por juros maiores; na política fiscal, os resultados não se concretizavam como esperado; na política cambial, o câmbio não teve a contrapartida que o governo pretendia na balança comercial. Isso fez com que a política econômica mudasse, recuando medidas em algumas frentes e intensificando em outras, como o PBM que já previa para 2013 uma ampliação do seu arsenal de medidas. Vejamos como se comportou a NME em 2013, descritas no escopo das políticas econômicas levadas a efeito. Para tornar a exposição mais leve, os Gráficos com dados referentes a 2013 estão na seção 2.4, que conta a história da NME em 2014.
2.3.1 Política monetária
Depois de manter os juros nominais em 7,25% anuais entre setembro de 2012 e abril de 2013, o BCB passou a reverter essa política. Naquele momento, o IPCA estava muito próximo do teto da meta de inflação de 6,5%. Essa aceleração ocorria desde julho do ano anterior, puxada especialmente pelos alimentos e bebidas, categoria a qual, segundo a Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) realizada pelo IBGE corresponde ao maior peso da estrutura de ponderação do IPCA (22% da cesta de consumo brasileira). Esse grupo de produtos havia acumulado em
24 Aspecto que vale ser lembrado de Holland apud Romero (2012) é que ele confiava que o empresário não tinha
medo de investir, o único agente receoso na economia seria o rentista, com seus ganhos sobre a taxa Selic deteriorados
junho de 2012 uma alta de 7,3% em 12 meses; em abril de 2013 o aumento chegou a 14% segundo o IBGE (2017a).
Para manter os juros nas reuniões de janeiro e março de 2013, o Copom avaliou que as pressões inflacionárias daquele momento eram sazonais e localizadas no segmento de transportes e de outros fatores (BCB, 2017). Além disso o comitê entendia que o ritmo de recuperação da economia doméstica ainda não era tão intenso quanto se esperava. A ata da reunião de abril, que teve como decisão a alta dos juros para 7,5% dava maior destaque para o nível elevado de inflação do momento, o crescimento da atividade no primeiro trimestre de 2013 (que pressionaria a demanda agregada) e o setor público em posição fiscal expansionista. Diga-se de passagem, no pronunciamento do Dia Mulher, 8 de março, Dilma anunciou a isenção de impostos federais para a cesta básica, a medida tinha como objetivo baratear o acesso à cesta básica e, concomitantemente, a queda da inflação. A presidente realizou este discurso mencionando que “contava” com os empresários para que o corte de impostos representasse uma redução de pelo menos 9,25% no preço das carnes, café, manteiga, óleo de cozinha e 12,5% na pasta de dentes e nos sabonetes (VILLAVERDE, MOURA e MONTEIRO, 2013).
Em março, durante um encontro entre os líderes dos BRICS, Dilma fez um discurso contra o uso de elevadas taxas de juros para conter a inflação. A presidente argumentou que esse tipo de instrumental estaria ultrapassado e que haveria outras formas de combater inflação, especialmente aquela proveniente de choques de oferta. Embora isso corroborasse a política monetária até então, não foi seguida pelo Banco Central no restante do ano. O ciclo de alta dos juros não cessou e em um ano eles saíram de 7,25% para 10,75% anuais. O IPCA atingiu seu pico em 2013 no mês de junho, chegando a 6,7% acumulado em 12 meses e fechou aquele ano pouco acima de 5,9% (IBGE, 2017a).
Mesmo que a taxa de inflação estivesse dentro da banda das metas, o resultado era questionável. Os preços administrados fecharam 2013 com o acúmulo de apenas 1,5%, enquanto os preços livres subiram 7,3%, mesmo contando com a adoção das desonerações tributárias. Para efeito de comparação, 2012 teve reajuste de tarifas administradas em 3,6%. As tarifas de energia elétrica representaram, com a mudança do marco regulatório, uma queda de mais de 15% em 2013, mesmo que ao alto custo fiscal comentado previamente. Embora o óleo diesel tivesse sofrido um aumento de mais de 15% ao longo do ano, as tarifas de transporte público foram congeladas devido aos protestos daquele ano.
Os juros futuros foram crescentes ao longo de 2013. No início do ano, o mercado marcava os juros-DI futuros com prazos superiores a 10 anos em 9,25% ao ano, superior à taxa
vigente até então, de 7,25%. No meio do ano, a expectativa dos agentes chegava a juros básicos de 11,75% (Selic no momento em 8,25%) e terminou o ano em 13% ao ano (Selic em 10%), dados da BM&F-BOVESPA (2017). Esses fatos mostram que o mercado não acreditava na consistência das taxas de juros baixas, apostando que a inflação ou outros fatores levariam o Banco Central a subir as taxas de juros. Esses indicadores eram congruentes à expectativa do IPCA por parte do Relatório de Mercado Focus para os próximos 12 meses, que se mostrava próximo a 5,7% no início do ano, 5,9% no meio do ano e 6,1% no final dele.
A taxa de câmbio também foi importante para a aceleração da inflação. O ano se iniciou com o dólar a R$ 2,04 e terminou o primeiro semestre com R$ 2,21, no auge das manifestações e no final do ano a cotação chegou a R$ 2,34, segundo o BCB (2017), fortemente influenciado pela reversão do Quantitative Easing.
No mercado de crédito, continuou-se a intensificação da sua expansão pelos bancos públicos. A carteira de crédito da CEF passou de R$ 361 bilhões em 2012 para R$ 494 bilhões em 2012, aumento nominal de 36,8%. Quase R$ 65 bilhões foram direcionados ao crédito habitacional e R$ 50 bilhões para o comercial (CEF, 2013). Os desembolsos do BNDES cresceram mais de 22% em 2013, de R$ 156 bilhões (2012) para R$ 190 bilhões (2013) (BCB, 2017). Como relata Torres (2013), em março desse ano a agência de classificação de risco Moody’s rebaixou a nota de crédito de longo prazo da CEF e do BNDES, destacando a deterioração na qualidade de crédito intrínseca dos bancos e o enfraquecimento das suas posições de capital de nível 1 (SARAIVA, MARTINS E SANTOS, 2013).
Ao final de 2013, houve uma amostra da falta de sintonia das autoridades econômicas, algo que marca o governo Dilma. O presidente do Banco Central, Alexandre Tombini, negou que existiria, à época, controle do governo sobre o preço de derivados de combustíveis, contradizendo a fala de Graça Foster, presidente da Petrobras naquele momento, a qual tinha admitido defasagem de preços domésticos em relação ao exterior. Além disso, a autoridade monetária afirmou na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado que a mudança da matriz econômica não faz parte do pensamento dos quadros do Banco Central e não estava presente nos discursos de ninguém da administração daquele momento (ECONOMIA & NEGÓCIOS e AGÊNCIA ESTADO, 2013).
2.3.2 Política fiscal
No plano fiscal, alguns benefícios aumentaram de envergadura: essa rubrica era projetada em R$ 170 bilhões segundo o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), entretanto segundo o Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros da Receita Federal (CETA-RF, 2017),
as renúncias chegaram a R$ 223 bilhões naquele ano, contra R$ 181 bilhões em 2012. A (COFINS) foi o principal tributo utilizado para a ampliação desses benefícios, por meio da qual foram eliminados os impostos da cesta básica (R$ 7,7 bilhões para R$ 11,5 bilhões) e ampliados os benefícios do Simples Nacional (R$ 15,3 bilhões para R$ 17,2 bilhões); além disso, a previdência social deixou de receber quase R$ 9 bilhões em função da desoneração da folha de salários (R$ 3,6 bilhões para R$ 12,2 bilhões).
Em 2012 o governo anunciou o Inovar Auto, que entrou em vigor em 2013, comprometendo-se com a isenção de 30% no IPI das montadoras que realizassem a metade das etapas fabris dentro do Brasil em ao menos 80% da produção. Os fabricantes também teriam que escolher dois dos seguintes três requisitos: investimento em P&D, investimento em engenharia, tecnologia industrial básica e capacitação de fornecedores, ou participar do Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (MARTELLO e OLIVEIRA, 2012). O novo regime custou R$ 850 milhões em 2013 para os cofres públicos, segundo o CETA-RF (2017).
Outra iniciativa que teve impactos fiscais foi o programa Minha Casa Melhor, lançado em junho de 2013, que objetivava baratear produtos domésticos para os beneficiários do MCMV. Seria autorizado um volume de R$ 5 mil em crédito, por meio da CEF, que recebeu uma capitalização no valor de R$ 8 bilhões para esta finalidade (COLETTA e ALVES, 2015). Esses resultados contribuíram para o resultado primário de 2013 chegar a R$ 91 bilhões, cerca de 1,9% do PIB, menor resultado desde 2003 até então. A meta para o superávit primário previsto pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) era de 3,1% do PIB, mas o governo novamente usou abatimentos do PAC (R$ 45 bilhões ou 0,8% do PIB) e aprovou uma emenda à LDO que permitiu descumprir a meta dos governos regionais. Os estados e municípios economizaram apenas R$ 16,5 bilhões enquanto que a meta era de R$ 47,8 bilhões. Com isso o governo federal cumpriu a meta que passou efetivamente para R$ 73 bilhões (VALOR, 2014).
2.3.2.1 Contabilidade Criativa: por dentro do Tesouro Nacional
Peres (2015) descreve os bastidores da política fiscal ao longo de 2013 e também de 2014. Em julho de 2013, técnicos do TN elaboraram um diagnóstico sobre a situação fiscal do governo. Os responsáveis preocupavam-se com a possibilidade de downgrade na classificação de risco do Brasil por parte da Standard and Poors (S&P), com a trajetória da dívida pública e dos gastos públicos e com a credibilidade da política fiscal. Outros avisos apareceram em setembro de 2013, num novo relatório, incluindo novos problemas, como o déficit sem perspectiva de redução e os esqueletos no orçamento.
Algumas informações dos técnicos eram de que a S&P divulgara em seu relatório de novembro de 2013 a preocupação com a performance fiscal. Ademais, os restos a pagar eram crescentes, passando de 3% do PIB em 2009 para mais de 3,5% em 2013, o caixa da dívida pública, que serve como colchão de liquidez tinha apresentado redução preocupante e as emissões diretas sem contrapartida impactavam diretamente o pagamento de juros e principal, havia grandes déficits acumulados em equalizações, linhas de crédito com juros reais negativos e a inadimplência em programas de financiamento do governo. Como propostas para a solução desses imbróglios, os técnicos apontavam reduzir a emissão de títulos públicos, diminuir o prêmio Selic sobre os Certificados de Depósito Interbancário (CDI), adotar condutas para recuperar a capacidade de coordenar expectativas melhorando as projeções e anunciando indicadores macroeconômicos mais realistas, divulgando objetivos e meios de ação e também antecipar e publicitar os eventos que possam ser objeto de questionamento, adequar as taxas nos programas com subvenção, pagar os restos a pagar dentro de três anos, alterar a TJLP para alinhá-la aos juros nominais de longo prazo e interromper as operações que produziam resultado primário sem contração da demanda agregada ou que gerassem efeitos negativos sobre o resultado nominal.25
Peres (2015) aponta que o TN atrasava sistematicamente os repasses de recursos para a CEF pagar o seguro-desemprego e o abono salarial no segundo semestre de 2013. Após o vice- presidente da CEF pedir oficialmente a liberação de recursos ao TN, Arno Agustin reclamou com a direção do banco, que em dezembro de 2013 cobrou quase R$ 1,8 bilhões via Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal, o que não teve resultado. Internamente, a ordem de Arno Agustin era ignorar os pedidos da Câmara de Conciliação, da CEF e do BCB, que havia observado grandes desfalques nas subcontas do balanço da CEF (PERES, 2015). O Banco do Brasil também sofreu com atrasos na equalização de crédito rural (R$ 7,5 bilhões) e R$ 1,3 bilhões relativos a remuneração, bônus e rebates. Peres (2015).
25 Segundo Peres (2015), durante a reunião para a discussão da situação fiscal, em novembro de 2013, o então
secretário do TN, Arno Agustin, mencionou que havia convocado a reunião para “pôr fim ao que considerava uma rebelião contra a política econômica e não para tratar de cenários fiscais”. Assim, ele contrariou os subordinados que discordavam da condução da política fiscal e a consideravam perniciosa se mantida como estava. Isso mostra um pouco da forma como Dilma e Arno Agustin lidavam com discordância de seus pares e subordinados. Peres (2015) descreve que o dissenso não era bem visto, Ministros e servidores que participaram de reuniões longas com dezenas de participantes em que os questionamentos técnicos eram considerados ofensas ao projeto do governo e resultavam em broncas ao invés de debates por parte da presidente.
2.3.3 Política Cambial
No início de fevereiro de 2013, Mantega afirmou que o governo interviria no câmbio para evitar a valorização do real, definindo um piso de R$ 1,85 por dólar para a taxa que começou o ano em R$ 2,04. O ministro afirmou que o governo poderia adotar a elevação do IOF nas operações de ingresso de moeda estrangeira e acúmulo de reservas (REDAÇÃO, 2013). A declaração não era compatível com a sinalização do presidente do Banco Central, Alexandre Tombini, que afirmava que a inflação estava resistente e preocupante. Durante o ano o dólar variou entre R$ 2,00 e R$ 2,40, tendo maior elevação principalmente durante o primeiro semestre, em que a média da cotação ficou em R$ 2,28 por dólar. O Banco Central atuou no mercado de câmbio: entre janeiro e maio de 2013 não houve colocação de swaps cambiais, porém a partir de junho de 2013 o Banco Central passou a atuar, vendendo mais de R$ 39 bilhões em swaps naquele mês. Entre junho e dezembro as operações somaram R$ 259 bilhões. Em junho de 2013 a Fazenda anunciou duas medidas que iam contra a desvalorização do real: zerou o IOF tanto para aplicações de investidores estrangeiros em renda fixa (antes em 6%) quanto sobre derivativos (instituída em 1% em 2011). Como forma de arrecadar mais sob a forma de tributos e também com o objetivo de equilibrar as contas externas, o governo elevou as alíquotas de IOF sobre operações de cartões de débito no exterior, que foi saiu de 0,38% para 6,38%, no final de dezembro (G1, 2013 e CAMPOS e RESENDE, 2013).
2.3.4 Outras decisões de política econômica
Em 2013, Silva (2014) entrevistou três analistas brasileiros e um investidor americano com relação aos erros da política econômica ao longo do ano. Entre os elementos mais citados estiveram os atrasos no cronograma de concessões proposto pelo governo. Amato e Mendes (2012) relatam que o Programa de Investimentos em Logística (PIL), lançado em 2012 para iniciar seu cronograma em 2013, previa a aplicação de mais de R$ 133 bilhões na reforma e construção de rodovias e ferrovias por meio de concessões ao longo de 25 anos. O modelo previa a seleção das concessionárias pelo menor valor da tarifa dos pedágios e os primeiros editais já estariam prontos no primeiro mês de 2013. Segundo Dias (2012) o modelo proposto não era suficiente para gerar investimentos, porque necessitariam de uma taxa de remuneração em torno de 8%, enquanto a primeira proposta do governo previa 5,5% e posteriormente, após alguns insucessos, subiu para 7,2%.
Segundo Ribeiro (2017), um dos graves problemas por parte do governo na condução dos contratos de concessão foi de que as taxas internas de retorno utilizadas como referência
nos estudos de viabilidade das concessões não estavam alinhadas com as melhores práticas do mercado. Desde 2003 a metodologia para calcular a avaliação do risco Brasil e do risco setorial havia sido subestimada. Essa prática se combinou às seguintes práticas do TCU:
a) não prever, nos estudos de viabilidade, como parte da metodologia do CAPM26 taxa específica para considerar o risco regulatório (que, na minha
percepção, cresceu nos últimos, inclusive pela perda de independência das agências reguladoras;
b) não prever, nos estudos de viabilidade, quando cabível, taxa específica para compensar a baixa liquidez, decorrente de ser a concessionária uma empresa pequena e vinculada a um único projeto (small cap premium); e, c) não prever nas modelagens de projetos mais complexos valores para lidar com contingências de custo, por exemplo, das incertezas em torno de custos de investimento (RIBEIRO, 2017, p. 81-82).
Somando-se essas decisões com a opção do governo por diminuir as taxas internas de retorno, houve o fracasso de várias licitações, como a concessão da BR 262-ES, da BR 116- MG e as duas licitações vazias do Trem Bala (RIBEIRO, 2017).
Pinheiro e Azevedo (2017), discorrem sobre mudanças no ambiente regulatório das ferrovias, que teve como resultado o aumento do risco político-regulatório de investir no setor. A insegurança regulatória e institucional gerada acabou por inviabilizar todas as concessões previstas no PIL, que tinham investimento esperado de R$ 91 bilhões. Alguns leilões foram exitosos como dos aeroportos do Galeão e de Confins, que arrecadaram mais de R$ 20 bilhões (ALVARENGA E GASPARIN, 2013). Ribeiro (2017) alerta sobre os resultados negativos das concessões do setor aeroportuário: a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) foi obrigada a ser sócia de todas as concessionárias e isso a fez participar dos investimentos, o que tanto tem custo fiscal relevante quanto pode afetar a rentabilidade pela concessionária.