6. Holdninger til kommunesammenslåing – innbyggerperspektivet
6.2 Kommunesammenslåing og kommunale tjenester
Em 53 organizações, ou 25% dos casos analisados, as nomeações dos ocupantes de cargos de direção não são precedidas de nenhum critério ou procedimento de escolha, atributos presentes em todas as demais categorias24. São nomeações, portanto, absolutamente discricionárias. Todos os atos normativos consultados, bem como as respostas oferecidas pelas próprias organizações a respeito das estratégias adotadas, indicaram claramente a ocupação de seus espaços de direção por dirigentes escolhidos pela livre decisão da autoridade política: “[...] não há processo de seleção para dirigentes nesta CDC. As nomeações são políticas” (CDC, 2016).
24 Não consideramos como critérios os casos nos quais há a previsão, em atos normativos, de nomeação de
dirigentes com reputação ilibada, idoneidade moral e/ou reconhecida competência, capacidade técnica,
Nestas 53 organizações, a totalidade dos cargos de direção – que equivale a 337 cargos – é provida, conforme já indicamos, por escolha discricionária da autoridade política. O Quadro 15 abaixo apresenta a relação das organizações classificadas nesta categoria, indicando suas respectivas naturezas jurídicas e estruturas de direção:
Sigla da organização Natureza jurídica Nível do cargo Nome do cargo Qtde. de cargos
1 AEB Autarquia (A) N1 Presidente 1
N2 Diretor 4
2 BNDES Empresa pública (EP)
N1 Presidente 1
N2 Vice-Presidente 1
N2 Diretor 7
3 CAPES Fundação (F) N1 Presidente 1
N2 Diretor 7
4 CASEMG Sociedade de economia mista (SEM)
N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 2
5 CBTU SEM N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 5
6 CDC SEM N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 2
7 CEAGESP SEM N1 Presidente 1
N2 Diretor 3
8 CEASA-MG SEM N1 Presidente 1
N2 Vice-Presidente 2
9 CMB EP N1 Presidente 1
N2 Diretor 4
10 CODEBA SEM N1 Presidente 1
N2 Diretor 3
11 CODESA SEM N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 3
12 CODERJ SEM N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 3
13 CODESP SEM N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 4 14 CODEVASF EP N1 Presidente 1 N2 Diretor 3 15 CPRM EP N1 Diretor-Presidente 1 N2 Diretor 4 16 DATAPREV EP N1 Presidente 1 N2 Diretor 4 17 EBC EP N1 Diretor-Presidente 1 N2 Diretor-Geral 1 N2 Diretor 4
18 ELETROBRÁS SEM N1 Presidente 1
N2 Vice-Presidente 6 19 EMBRATUR A N1 Presidente 1 N2 Diretor 3 20 EMGEPRON EP N1 Diretor-Presidente 1 N2 Diretor 2 21 ENAP F N1 Presidente 1 N2 Diretor 5 22 EPE EP N1 Presidente 1 N2 Diretor 2 23 EPL EP N1 Diretor-Presidente 1 N2 Diretor 4 24 FBN F N1 Presidente 1 N2 Diretor Executivo 1 25 FCP F N1 Presidente 1 N2 Diretor 2 26 FNDE A N1 Presidente 1 N2 Diretor 6 27 FOSORIO F N1 Presidente 1 N2 Coordenador 1 28 FUNAI F N1 Presidente 1 N2 Diretor 3 29 FUNARTE F N1 Presidente 1 N2 Diretor Executivo 1 30 FUNDAJ F N1 Presidente 1 N2 Diretor 3 31 FUNPRESP F N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 3 32 HCPA EP N1 Presidente 1 N2 Vice-Presidente 2 33 HEMOBRÁS EP N1 Presidente 1 N2 Diretor 2 34 HNSC SEM N1 Presidente 1 N2 Diretor 2 35 IBAMA A N1 Presidente 1 N2 Diretor 5 N2 Reg. Superintendente 27
36 INB SEM N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 4
37 IRB SEM N1 Presidente 1
N2 Diretor 3 38 INCRA A N1 Presidente 1 N2 Diretor 6 N2 Superintendente Nacional 1
N2 Reg. Superintendente Reg. 30
39 INEP A N1 Presidente 1 N2 Diretor 6 40 INMETRO A N1 Presidente 1 N2 Diretor 7 N2 Reg. Superintendente 2 41 INPI A N1 Presidente 1 N2 Diretor 4 42 IPEA F N1 Presidente 1 N2 Diretor 7 43 IPHAN A N1 Presidente 1 N2 Diretor 4
N2 Reg. Superint. Estadual 11
N2 Reg. Superint. Estadual 16
44 ITI A N1 Diretor-Presidente 1 N2 Diretor 2 45 PREVIC A N1 Diretor-Superintendente 1 N2 Diretor 4 N2 Reg. Coordenador 5
46 NUCLEP SEM N1 Diretor-Presidente 1
N2 Diretor 3 47 SUDAM A N1 Superintendente 1 N2 Diretor 3 48 SUDECO A N1 Superintendente 1 N2 Diretor 3 49 SUDENE A N1 Superintendente 1 N2 Diretor 3 50 SUFRAMA A N1 Superintendente 1 N2 Superint. Adjunto 4 51 SUSEP A N1 Superintendente 1 N2 Diretor 4
52 TELEBRÁS SEM N1 Presidente 1
N2 Diretor 3
53 TRENSURB SEM N1 Presidente 1
N2 Diretor 3
Quadro 1515 organizações com estratégia - Estrutura de direção das organizações com estratégia Discricionária. Fonte: elaboração do autor.
Nota(1): os cargos de direção distribuem-se em 53 cargos de primeiro nível hierárquico, 193 de segundo nível hierárquico para posições
nacionais e 91 cargos de segundo nível hierárquico para posições regionais. Distribuem-se em 27 empresas, 16 autarquias e 10 fundações. Nota(2): havia duas alternativas para classificação das empresas públicas e sociedades de economia mista: a) considerar as previsões legais
contidas em cada um de seus estatutos; ou b) classificá-las na categoria Condicional, considerando a recente aprovação da Lei nº 13.303, de 2016 (Lei de Responsabilidade das Estatais), que passou a prever critérios mínimos para admissibilidade dos candidatos a cargos de direção no âmbito destas empresas. Optamos pela primeira alternativa para indicar que, até a recente aprovação desta lei, destacado número de empresas sequer estabelecia, em seus estatutos, critérios para escolha de seus dirigentes.
Nota(3): para mais detalhes, consultar o Apêndice E.
Uma característica marcante deste grupo de organizações está na ênfase dada ao caráter de livre nomeação e exoneração dos cargos em comissão (e não apenas dos cargos de direção), estatuto previsto no artigo 37 da Constituição Federal, conforme explicado no Capítulo 2. Dada esta previsão, a inexistência de procedimentos sistematizados ou criteriosos de escolha é apontada pelas organizações consultadas como decorrência natural do caráter de livre provimento destes
cargos. Citamos, para ilustrar este argumento, a resposta recebida da FUNAI: “a princípio, as seleções são realizadas a critério dos dirigentes de cada unidade, tendo em vista a discricionariedade do ato e natureza desses cargos [...]” (FUNAI, 2016).
Também aparecem como justificativas algumas menções ao Decreto nº 5.497, de 2005, também discutido no Capítulo 2, que determina a ocupação de parte dos cargos do grupo DAS por servidores públicos (excluídos os níveis hierárquicos mais elevados, DAS-5 e DAS-6): “[...] o provimento dos cargos em comissão desta autarquia são realizados de acordo com o que estabelece o Decreto nº 5.497, de 21 de julho de 2005 [...]” (SUDAM, 2016b). Outro exemplo, apontado pela SUDECO, traz referência a outra norma, que trata do estatuto dos servidores públicos civis da União: “os cargos em comissão desta autarquia (de livre nomeação e exoneração) obedecem aos critérios da legislação vigente (Lei 8.112/90 e atualizações) não havendo procedimentos especiais de seleção [...]” (SUDECO, 2016b).
Dessa forma, a prática da livre nomeação, acompanhada da não adoção de qualquer tipo de critério ou de práticas sistematizadas de escolha, é justificada pelo conjunto das regras legais vigentes no país, que não trazem previsões orientadas a tais critérios ou procedimentos. Nos deparamos com uma afirmação, apontada por grande número de organizações consultadas (conforme detalhamento disponível nos Apêndices E até I), de que é natural e decorrente de previsão constitucional a livre nomeação para cargos de assessoramento e de direção (incluindo desde alta direção até níveis intermediários de gerência ou chefia) no âmbito das estruturas administrativas federais e que, adicionalmente, devem ser cumpridas as legislações existentes que regulamentam a ocupação destes espaços, com destaque para o decreto que reserva parte dos cargos de DAS para servidores.
Houve, inclusive, certo estranhamento no âmbito das organizações consultadas quando questionadas sobre a adoção de algum procedimento de seleção para cargos de direção, justamente por sua natureza de livre provimento: “os critérios de seleção de empregados que adota são aqueles previstos no artigo 37 da CF de 1988. Os dirigentes da empresa são ocupantes de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Portanto, a entidade não adota procedimentos de seleção [...]” (NUCLEP, 2016), ou “[...] não existe na CASEMG uma seleção sistemática para indicação/nomeação de dirigentes máximos. Podemos dizer que as nomeações são discricionárias, advindas de entidades superiores” (CASEMG, 2016). Há, assim, uma identificação entre a natureza do livre provimento do cargo de direção e a liberdade para a escolha de seu ocupante, sem que seja necessário cumprir critérios mínimos capazes de garantir a competência técnica e gerencial do nomeado para o exercício da função. Livre provimento e práticas de seleção são apontados como atributos incompatíveis.
No âmbito das empresas consultadas, cabe destacar alguns exemplos em que foram ressaltadas as naturezas discricionárias das nomeações e a competência do Presidente da República não apenas em nomear, mas também em escolher diretamente os dirigentes da organização. O primeiro exemplo indica que não há interferência da organização na indicação ou escolha dos nomes: “[...] o BNDES é administrado por uma Diretoria composta pelo Presidente, Vice- Presidente e por 7 Diretores, todos nomeados pelo Presidente da República e demissíveis a qualquer tempo, não havendo ingerência do BNDES na seleção, indicação ou escolha dos nomes” (BNDES, 2016). O segundo exemplo indica a mesma característica, mas ressalta a recente lei aprovada pelo Congresso que estabelece critérios mínimos para escolha de dirigentes de empresas:
Informamos que a escolha dos dirigentes da CMB se dá por meio de um ato político do Presidente da República, portanto, alheio à gestão interna. Neste sentido, desconhecemos a existência de qualquer processo de seleção que atente para as competências do cargo. Por oportuno, informamos que recentemente foi aprovada a Lei 13.303/2016, que estabelece o estatuto jurídico das estatais [...] (CMB, 2016).
Além da previsão constitucional e da regulamentação específica a respeito dos cargos DAS, identificamos algumas regulamentações que dispõem sobre a nomeação de dirigentes de algumas organizações federais. Além da recente Lei das Estatais, temos a Lei das Fundações, nº 6.733, de 1979, ainda em vigor, a qual estabelece, em seu artigo 1º, que os dirigentes das fundações instituídas ou mantidas pela União “serão livremente escolhidos e nomeados, em comissão, pelo Presidente da República [...], qualquer que seja sua natureza ou finalidade e sem prejuízo de sua autonomia administrativa e financeira”25 (BRASIL, 1979a). A previsão de livre escolha e nomeação repete-se, exaustivamente, nos diferentes atos administrativos regimentais (tais como decretos e regimentos internos) de todas as organizações consultadas, fundações, autarquias e empresas26. Reforçam, portanto, o caráter de livre nomeação destes cargos e não distinguem a competência do Presidente da República para nomear da competência deste ou de outros agentes públicos para escolher ou subsidiar as escolhas de dirigentes públicos no país. Sabemos que nomeações políticas não impedem, necessariamente, que as escolhas de dirigentes públicos sejam precedidas da adoção de critérios racionais ou, ainda, da adoção de procedimentos mais ou menos informais de escolha, conforme verificado por alguns estudos sobre o tema (LOPEZ, 2015; CAVALCANTI; LOTTA, 2015; D’ARAÚJO, 2009; LOUREIRO; ABRUCIO; ROSA, 1998). Reforçando esta visão, algumas organizações consultadas, como as fundações FBN e FCP, as autarquias AEB, INMETRO, INPI, ITI e SUFRAMA, e as empresas CBTU e EBC, mencionaram adotar algum critério técnico ou procedimento – como análises curriculares e realização de entrevistas – para a escolha de seus dirigentes; no entanto, não são processos sistematizados, mas representam práticas eventuais de algumas autoridades políticas: “[...] os demais dirigentes que compõem a Diretoria Executiva da EBC são indicados pela presidência da EBC ao Conselho de Administração – CONSAD, que procede à análise de currículo e documental, aprovando ou não a indicação em eleição [...]” (EBC, 2016b).
Além disso, temos inúmeros exemplos de casos nos quais as genéricas previsões de critérios de nomeação, tais como ilibada reputação e capacidade técnica ou administrativa reconhecidas, não são acompanhados de normatizações ou práticas que regulamentem a forma como tais critérios devem ser aferidos. Dentre estes casos, vale citar a AEB, a FOSORIO, a PREVIC e a SUSEP, detalhados a seguir.
A Agência Espacial Brasileira (AEB), por exemplo, atua no desenvolvimento de atividades espaciais de interesse nacional. Em sua lei de criação, de 1994, está estabelecido que seu Presidente e Diretores (N1 e N2) devem ser escolhidos “dentre brasileiros de ilibada reputação moral e reconhecida capacidade técnica e administrativa” (AEB, 1994). Atos normativos posteriores, como seu decreto regimental e regimento interno, no entanto, deixam de estabelecer qualquer previsão semelhante, ao invés de estabelecer procedimentos ou critérios mais detalhados para a aferição de tais requisitos (AEB, 2016a; 2003). Consultada, a AEB informou que seu Presidente é nomeado por prerrogativa do Presidente da República ou do Ministro de
25 Não identificamos, no entanto, nenhuma norma similar para as autarquias.
Estado da Ciência e Tecnologia, mas que seus Diretores, geralmente, são indicados pelo Ministro ou Presidente da agência a partir de “[...] análise curricular, onde é observado a capacidade técnica e experiências profissionais, cursos e capacitação na área, e formação escolar ou acadêmica, e no segundo momento é realizada entrevista [...]” (AEB, 2016b). A AEB também informou que tais procedimentos não são regulamentados e, portanto, não são tornados públicos. Temos, assim, um exemplo em que as nomeações, segundo informado pela entidade, seguem alguns parâmetros técnicos e adotam alguns procedimentos de análise dos candidatos, mas ambos não são tornados públicos e não constituem processos amplos e transparentes de escolha. Também não permitem identificar em que medida alcançam a dimensão das competências gerenciais.
Já a Fundação Osório (FOSORIO), organização vinculada ao Comando do Exército, das Forças Armadas Brasileiras, tem seu Presidente nomeado pelo Presidente da República, por escolha do Ministro de Estado da Defesa, após indicação do Comandante do Exército, conforme informado pelo próprio Comando do Exército (CEX, 2017). Atos normativos indicam, além disso, que seu Presidente deve ter “experiência administrativa e educacional” (FOSORIO, 1996). Não identificamos nenhum detalhamento adicional tratando da aferição ou uso de tais critérios para os processos de escolha. Abaixo do Presidente, a FOSORIO possui apenas um Coordenador (DAS-3), para o qual não existem previsões legais relacionadas à escolha e nomeação.
Da mesma forma, a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC), representa uma autarquia especial que atua na fiscalização e supervisão das atividades de entidades fechadas de previdência complementar e na execução de políticas para o regime de previdência complementar. A lei que cria a PREVIC estabelece que seus dirigentes deverão ser escolhidos “dentre pessoas de ilibada reputação e de notória competência” (PREVIC, 2009). Tal previsão foi posteriormente replicada nos atos normativos que tratam de sua estrutura e regimento (PREVIC, 2010a; 2010b). Na mesma lei, também são estabelecidas vedações a esses dirigentes: não podem exercer nenhuma outra atividade profissional sindical ou de direção político-partidária, salvo a de magistério e, quando ex-membro da Diretoria, ficam impedidos, por um período de quatro meses, contados da data de sua exoneração, de prestar serviço ou exercer qualquer atividade no setor de atuação da PREVIC. Quando consultada, a autarquia limitou-se a informar que “não há um documento que determine especificamente como é feita a devida qualificação dos Dirigentes da PREVIC” (PREVIC, 2016b) e que, dada sua recente transferência para a estrutura do Ministério da Fazenda, recomendava consulta direta a este ministério sobre o assunto.
Por fim, a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) é uma autarquia especial instituída em 1966 para atuar como órgão integrante do Sistema Nacional de Seguros Privados, responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro, previdência privada aberta, capitalização e resseguro. Apenas em 2015, passou a prever, em seu regimento interno, que os membros do Conselho Diretor devem ser escolhidos “dentre pessoas de reconhecida competência e ilibada reputação” (SUSEP, 2015b). Quando consultada, informou que “[...] recém aprovou normativo que trata da política de gestores, inclusive o processo seletivo, porém estamos em processo de implementação” (SUSEP, 2016b). Tal processo, no entanto, trata de um procedimento de seleção interna para cargos de nível DAS-2, 3 e 4 (SUSEP, 2015a) e não alcança os níveis de direção da organização.
Temos, assim, poucas indicações de que critérios ou procedimentos são adotados por organizações agrupadas na categoria Discricionária. Considerando todo o exposto até aqui, fica
evidente que também não há menções ou evidências que indiquem a adoção de qualquer prática orientada à aferição das competências gerenciais destes dirigentes. Quando questionadas sobre tal aspecto, algumas organizações, inclusive, negaram o uso deste critério: “os dirigentes, Presidente e Diretores, são nomeados pelo Presidente da República não ocorrendo, portanto, processo formal de seleção por competências gerenciais” (INB, 2016) ou, ainda, “[...] informamos que esta Fundação, atualmente, não adota procedimentos baseados em competências gerenciais para a seleção de seus cargos” (CAPES, 2016).
Conclusões preliminares
Para concluir, indicamos os seguintes aspectos apreendidos da análise das evidências indicadas no âmbito das organizações com escolhas Discricionárias:
- As organizações indicam que a livre nomeação é um estatuto previsto na própria Constituição Federal, que combina o ato discricionário da autoridade política à natureza do cargo de livre provimento e exoneração; assim, a falta de critérios ou procedimentos para a escolha de dirigentes decorre das normas legais vigentes (ou, da mesma forma, da falta de regras orientando o aperfeiçoamento dessas escolhas);
- Nos casos em que existe alguma regulamentação específica sobre o provimento dos cargos de direção, as organizações informam atendê-la, em especial o Decreto nº 5.497, de 2005, que reserva parte dos cargos de DAS para servidores (sendo sua esmagadora maioria de nível intermediário, e não de direção);
- Os atos normativos vigentes estabelecem a competência de livre nomeação ao Presidente da República, podendo haver a previsão de que os nomes serão indicados pela autoridade política à qual a organização se vincula (como um Ministro de Estado ou o próprio dirigente do órgão); no entanto, nenhuma norma legal prevê expressamente os casos e condições em que as escolhas podem ser subsidiadas por procedimentos sistematizados e transparentes de avaliação prévia de candidatos;
- Há uma aparente oposição, demonstrada pelo discurso das organizações, entre a adoção de um processo de seleção para cargos de direção e a natureza de livre provimento destes cargos;
- Pode haver casos em que as nomeações são precedidas por análises técnicas ou procedimentos orientados à análise dos candidatos; no entanto, constituem práticas informais e pouco sistematizadas, e não representam processos amplos e transparentes de escolha;
- Adicionalmente, nem a legislação vigente nem o discurso das organizações consultadas indicaram o uso de avaliações orientadas à aferição das competências gerenciais de seus dirigentes.