Kollegaer

Quando foram realizadas as visitas de campo e entrevistas, esperava-se encontrar coalizões, grupos de interesse e redes sociais claramente estabelecidos e identificáveis em torno de posições ou crenças facilmente decifráveis. O que se percebeu, porém, é que a prática reflete de forma muito parcial e truncada o que se esperaria encontrar pelo que está prescrito nas teorias.

Uma explicação para isso é talvez o fato de o processo de descentralização pelo o qual o Brasil passou ainda ser recente. Nesse meio tempo, muitas políticas públicas inovadoras foram formuladas e implementadas, mas as coalizões em torno delas ainda são incipientes e frágeis. As realidades ainda são muito complexas e diversas; os mesmos municípios que implantam políticas públicas inovadoras são tomados por máfias do lixo e do transporte público.

Não é que questões novas não possam, eventualmente, levar a coalizões bem definidas. As polêmicas que enredam o comércio e o cultivo de sementes geneticamente modificadas não deixam dúvidas sobre o confronto entre ambientalistas, parte dos pequenos produtores e alguns setores do governo, por um lado, e algumas empresas, outros produtores e outros setores do governo, por outro. Mas, talvez pelo fato de as inovações estudadas não despertarem tanta polêmica nem precisarem, num primeiro momento, de alguma mudança radical na regulamentação é que as coalizões não estejam tão claras.

Nesse sentido, indubitavelmente o subsistema que mais chega perto do receituário teórico de políticas públicas é o de microcrédito. Nele já há posições mais ou menos claras, que podem ser agrupadas em visões de mundo minimamente coerentes e passíveis de ser relacionadas a algumas crenças, como propõe o modelo das coalizões advocatórias.

Assim, de um lado, há uma série de atores dos mais variados setores que se agrupam em torno da crença na importância do crédito como elemento necessário (há quem o coloque como um direito) para o desenvolvimento pessoal e das comunidades visando à superação da pobreza.

Esse pode ser entendido como o núcleo profundo que agrega as diferentes organizações e os diversos projetos em torno de uma mesma proposta.

A unidade do grupo começa a rachar quando se pensa nos núcleos de crenças políticas e secundárias, que instrumentalizam a crença mais profunda. Assim, há quem defenda concepções minimalistas para as instituições de microcrédito, por acreditar que sua efetividade e autonomia só podem ser conquistadas com o foco total na atividade de concessão de crédito. No outro extremo, as políticas que promovem créditos subsidiados ou créditos produtivos orientados, acreditando que não é possível dar o empréstimo sem também fornecer outras ferramentas e capacitações necessárias ao desenvolvimento do empreendimento. As diferenças das políticas, que podem não parecer tão significativas num primeiro momento, retratam diferentes concepções de mundo, diferentes visões das razões da pobreza e das dificuldades para suplantá-la, bem como diferentes formas de organizar um sistema para implementar sua visão.

Outro ponto que compõe o núcleo de política (e talvez até se aproximando do núcleo mais profundo) é a crença na importância da visão pública aliada a um controle não-estatal das iniciativas de microcrédito, como foi o caso com a Portosol. Assim, é inegável que a liderança da instituição numa coalizão nascente pelo microcrédito produtivo ajudou o desenvolvimento da iniciativa, facilitando o acesso a recursos e ajudando-a a interferir no ambiente de forma a que este combinasse com sua visão de um contexto ideal.

A mudança de gestão em 2003 no nível federal ocasionou, como subproduto, uma mudança dos gestores dominantes no BNDES, que vem sendo o principal ator estatal nessa área. Isso levou, nos primeiros dois anos do governo Lula, a uma situação de ruptura – ou mesmo de descontinuidade – em relação ao que havia sido construído ao longo dos oito anos anteriores. A situação mais radicalizada no começo levou as políticas do banco para o outro extremo em relação à coalizão da qual fazia parte a Portosol. O diálogo demorou a ser retomado de forma mais fluida, e foram necessárias várias ações intencionais para que isso acontecesse.

Como já haviam antecipado os autores Sabatier e Jenkins-Smith (1993) quando propuseram o modelo das coalizões, a volta ao diálogo foi facilitada pela existência de fóruns de debates

como foi o caso no Comitê do Ano de Microcrédito da ONU. Após dois anos de posições pouco alinhadas, o BNDES e o governo de forma geral revisaram parte de suas políticas e as organizações começaram a se adaptar às novas diretrizes vigentes, em possível movimento de amadurecimento das coalizões existentes.

A análise do caso de Jundiaí propõe uma interpretação um pouco diferente do papel das coalizões na continuidade de um programa. Ainda que talvez seja prematuro falar em coalizões organizadas em torno de programas de renda mínima, a concepção de programa do PAGRM é bastante diferente das que têm predominado em programas de nível estadual e federal. Assim, podemos entender a situação de Jundiaí como de um projeto não alinhado com a coalizão dominante, em que o panorama geral não parece oferecer qualquer tipo de benefício ao seu programa.

É possível lançar aqui duas hipóteses alternativas. Por um lado, ter uma visão diferente da coalizão predominante em nível nacional pode ser ruim; mudando o gestor, a justificativa que dava sentido à ação municipal pode não suficiente para garantir a continuidade. Por outro, talvez seja favorável, no sentido de que a visão diferente reforce a noção de que a política própria é mais adequada às necessidades locais. Esse parece ser o caso atual em Jundiaí.

Quando se passa por uma impressão final dos três casos, é interessante notar que há pelo menos dois aspectos que costumam ser citados em diversos campos acadêmicos e que não apareceram com destaque. A primeira é a questão da participação popular: nenhuma das experiências faz uso de algum tipo de mecanismo de participação de forma regular ou organizada. É possível afirmar que as iniciativas buscam construir novas formas de relacionamento do Estado com a sociedade, mas não passando por consultas abertas, diagnósticos participativos, fóruns de decisão, entre outros. Se a participação popular é geralmente vista como uma das características necessárias para que as políticas tenham apoio continuado, sua falta parece não ter feito diferença nestes casos.

A segunda questão trata da relação entre os diferentes poderes públicos – Executivo, Legislativo e Judiciário. Há vários exemplos de relações harmoniosas ou conflituosas entre os poderes, que favorecem ou prejudicam o desenvolvimento de um projeto, por vezes até causando sua interrupção. As poucas interações foram sem conflito, seja pela predominância do Executivo (nos três casos), seja pelo cuidado em criar iniciativas embasadas legalmente,

que não pudessem ser facilmente contestadas após sua implementação (como nas consultas preventivas ao Poder Judiciário feito tanto em Embu como em Porto Alegre).

A seguir, tenta-se construir hipóteses que levem a um modelo de continuidade administrativa a ser testado em futuras pesquisas.