Antes de adentrar especificamente na análise do EIA, é importante enfocar, ainda que rapidamente, a Avaliação de Impactos Ambientais (AIA), pois o EIA é apenas um de seus elementos, sendo relevante a análise do todo, para se compreender melhor uma de suas partes.
Canter (1996) define a AIA como uma identificação e avaliação sistemática dos potenciais impactos de projetos, planos, programas ou políticas, relativos aos componentes físico-químico, biológico, cultural e socioeconômico do meio ambiente.10
Sánchez (1993), por sua vez, a considera um instrumento de caráter preventivo, condicionando sua eficiência ao desempenho de quatro papéis complementares: instrumento de ajuda à decisão; instrumento de concepção de projeto e planejamento; instrumento de negociação social e instrumento de gestão ambiental.11
10 Tradução livre do original em inglês: “Environmental impact assessment” (EIA) can be defined as systematic
identification and evaluation of the potential impacts (effects) of proposed projects, plans, programs, or legislative actions to the physical-chemical, biological, cultural, and socioeconomic components of the total environment (pg. 2).
De acordo com Valle (2002, p. 168), o modelo brasileiro de AIA baseou-se no norte americano, que surgiu, em 1969, com o “National Environmental Policy Act – NEPA”, através da qual os Estados Unidos passaram:
A exigir que obras ou atividades que pudessem causar impactos ambientais e que fossem executadas ou financiadas pelo governo federal tivessem que passar previamente por um processo de avaliação de impacto ambiental, no qual os danos pudessem ser mensurados e a comunidade pudesse ser informada sobre as conseqüências que teria que suportar.
Ressalta o autor que, pelo fato de a AIA se prestar a várias funções conexas e complementares, muitos autores se confundiram quanto ao seu escopo e natureza. Para alguns seria um estudo de cunho eminentemente técnico-científico que visa identificar as conseqüências ou efeitos ambientais de determinados projetos e ações. Seria a “institucionalização da vertente científica do desenvolvimento sustentável”, sendo esta corrente minoritária.
Para outros, além da fase de previsão dos impactos, haveria uma fase decisória posterior, de avaliação política, através da qual os impactos seriam sopesados. Sua essência seria a de servir como um instrumento de planejamento ambiental, introduzindo a questão ambiental como uma dimensão prioritária em todo o processo de planejamento econômico. Haveria a possibilidade de a própria proposta ser complementada, alterada, modificada ou transformada, de acordo com os interesses daqueles que seriam chamados a avaliá-la. Assim, a AIA deveria ser encarada “como um processo de construção e formatação de projetos ambientalmente sustentáveis” e não apenas de aprovação de projetos.
Segue o autor ressaltando que, em nosso ordenamento jurídico, a AIA está profundamente ligada ao licenciamento ambiental e, mais especificamente, ao Estudo de Impacto Ambiental, sendo utilizados por muitos autores como sinônimos, quando na verdade o licenciamento seria apenas uma espécie de avaliação de impactos e o EIA apenas um dos elementos da avaliação, o seu aspecto técnico, que deveria servir como um instrumento de apoio à decisão. O objetivo maior da AIA seria “possibilitar uma avaliação participativa dos impactos, e portanto engloba outros tantos elementos além do EIA, como a disponibilização de informações, a oitiva da comunidade, a convicção do órgão ambiental, dentre outros”.
Oliveira (1999) (apud MILARÉ, 2004, p. 429) também destaca a confusão existente entre o instrumento AIA com a ferramenta do licenciamento ambiental denominada EIA, prejudicando a extração das conseqüências úteis que seriam derivadas pelas técnicas e metodologias de AIA.
Segundo Oliveira (1999, p. 144) a AIA deve ser compreendida como:
Um conjunto de métodos e procedimentos que, aplicados a um caso concreto, permite avaliar as conseqüências ambientais de um determinado plano, programa, política (ou mesmo de empreendimentos pontuais), aproveitando ao máximo suas conseqüências ambientais benéficas e diminuindo, também ao máximo possível, seus efeitos deletérios do ponto de vista ambiental e social.
Ressalta, também, o autor, a importância de que:
Para cumprimento dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente, traduzidos no mandamento constitucional que impôs ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente, é necessário que toda a ação projetada seja ela governamental ou privada, deve ser precedida de uma avaliação da conseqüência ambiental que poderá causar.
Um dos principais motivos da confusão dos conceitos de AIA e EIA no Brasil, certamente se deve ao fato de que, quando da edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) foram elencados como seus instrumentos, dentre outros, a AIA e o licenciamento, sendo que somente o licenciamento foi implementado pela Resolução do Conama de nº 237/97 e o EIA, através da Resolução do Conama de nº 01/86, havendo um vazio legislativo quanto à implementação de um instrumento, que alguns doutrinadores denominam de Avaliação Ambiental Estratégica, que possibilita a avaliação de políticas, planos e programas.
Além disso, o legislador constitucional fez menção, no art. 225, parágrafo 1º, IV, da Constituição Federal, apenas ao Estudo de Impacto Ambiental, tornando-o exigível para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, esclarecendo Oliveira (1999, p.146) que o legislador:
Preocupou-se apenas com a instalação de obras ou atividades potencialmente degradadoras, que segundo os ditames da legislação infraconstitucional então vigente, já deveriam ser objeto
do licenciamento ambiental, perdendo a oportunidade de elevar o licenciamento ambiental ao nível constitucional e de estender a determinação, também expressamente, aos planos, políticas e projetos governamentais.
Esclarece, contudo, mencionado autor (p.146), que:
A exigência contida no inc. IV do § 1º do art. 225 de forma nenhuma é limitativa do emprego das técnicas de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) na elaboração de políticas, planos e projetos e que, embora não regulamentada convenientemente, a
avaliação de impactos ambientais é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente e como tal deve ser encarada, não se
confundindo com o estudo de impacto ambiental, figura delineada pela Resolução CONAMA nº 001/86 e exigida para instruir o licenciamento ambiental de obras ou atividades.
Também ressalta que a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente utiliza a expressão “impactos ambientais” no plural, tornando-a indefinida, motivo pelo qual poderia ser utilizada em várias circunstâncias diferentes, não limitando a aplicação dos métodos de avaliação de impactos a atividades ou obras, podendo abranger também as conseqüências de projetos, planos e políticas setoriais.
Nesse sentido, Costa Neto (2003) propõe uma releitura das disposições da Resolução Conama 01/86 a fim de que a AAE, denominada por ele de “AIA estratégica” possa ser materializada.
Argumenta o autor que, no artigo 5º da citada resolução, há a previsão de que o EIA deva contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese de sua não execução (inciso I), bem como deverá considerar os planos e programas governamentais propostos e em implantação na área de influência do projeto e sua compatibilidade (inciso IV), podendo resultar, do cotejo desses dados a “viabilidade zero” para o empreendimento, em face dos programas e metas de proteção ambiental e de desenvolvimento, previamente traçadas para a área de implantação do projeto.
Assim, enquanto a AAE não for regulamentada, o EIA poderá exercer as suas funções, nos termos do inciso IV, do artigo 5º , da Resolução Conama 01/86.
Therivel (1994) também comunga do entendimento de que, nos países em que a AAE não esteja regulamentada, o EIA poderá ser estendido para políticas, planos e programas.
Partidário (1998, p. 71) define a Avaliação Ambiental Estratégica como:
Um procedimento sistemático e contínuo de avaliação da qualidade e das conseqüências ambientais de visões, e intenções alternativas de desenvolvimento, incorporadas em iniciativas de política, planejamento e programas, assegurando a integração efetiva de considerações biofísicas, econômicas, sociais e políticas, o mais cedo possível, em processos públicos de tomada de decisão. No mesmo sentido, Sadler e Verheem (apud EGLER, 2001, p. 177) definem a AAE como:
Um processo sistemático para avaliar as conseqüências ambientais de uma política, plano ou programa, de forma a assegurar que elas sejam integralmente incluídas e apropriadamente consideradas no estágio inicial e apropriado do processo de tomada de decisão, juntamente com as considerações de ordem econômicas e sociais.
A relevância de sua implementação no Brasil se revela pelo fato de que, conforme coloca Milaré (2004, p. 477):
É facilmente constatável que, em não poucos casos, o dano ao ambiente se deve a uma política governamental omissa insensível quanto aos requerimentos ambientais, a planos e programas de ação que incorrem em falhas idênticas e ambientalmente graves, e até mesmo a eventuais atos legislativos que não levam em conta as variáveis ambientais necessárias.
Ressalta, também, o autor que:
As opções governamentais são indutoras de ações que visam a implementar prioridades estabelecidas para a Administração Pública, prioridades estas que, muitas vezes, decorrem de programas de partidos políticos ou da preferência pessoal dos governantes. No entanto, políticas, planos e programas ambientalmente inadequados passam escamoteados e, em meio do caminho ou no final dele, desembocam no desequilíbrio ecológico ou em danos ambientais graves.