EDUCACIONAIS
Os sonhos têm luz própria, uma luz que não vem de nenhum sol, de nenhuma lua, de nenhum foco. Está em toda parte. Na próxima vez que sonhares, procura ver se o teu vulto projeta alguma sombra. E se a tua imagem se reflete nalgum espelho. Tolice minha! Nos salões dos sonhos nunca há espelhos.... Mário Quintana
Caderno H 1973
Introdução
Desde o final do último século até o presente, muito se tem discutido sobre as mudanças nos papéis do Estado e a prestação dos serviços públicos, em uma grande variedade de contextos. As discussões se centram sobre temas diversos como a centralização/descentralização do Estado, o esgotamento da capacidade de governar, as políticas públicas sociais e setoriais, que buscam o atendimento prioritário aos mais necessitados, devido à escassez de recursos, a procura de indicadores de equidade, e de eficácia em avaliação dos resultados, a focalização das políticas sociais, a privatização dos serviços públicos, e outros.
Neste capítulo intitulado, “Forjando um novo modelo ou conservando ideias? O Choque de Gestão em Minas Gerais e a Regulação das políticas educacionais”, é apresentada a proposta de reforma do Estado do programa de governo “Choque de Gestão”, prevendo a modernização da administração, a racionalização de gastos, o monitoramento e avaliação das ações e dos resultados das intervenções governamentais. Uma questão a ser investigada neste capítulo é se este programa de governo apresenta-se como totalmente inovador em seu conteúdo, ou se incorpora proposta já definida em outros programas de governos anteriores.
Nesta etapa foram realizados levantamentos in loco e análise documental, a partir das legislações e documentos constituintes do programa do governo, e consultas aos portais eletrônicos das Secretarias de Educação e do Planejamento, e da Assembleia Legislativa do Estado, bem como estudo de referencial bibliográfico sobre o tema, com o propósito de analisar o papel do Estado de Minas Gerais no marco das políticas de regulação dos serviços de educação. A premissa aqui entendida é que o Estado é uma instância de regulação de
100
formas legítimas de ação política e econômica, mas que esses modos de ação atuam sobre as disposições, sensibilidades e consciência dos atores45, permitindo-lhes serem sujeitos, e reagirem a essas ações. As pessoas não estão apenas sujeitas às ações do Estado, ao jogo de forças, mas também interveem como atores e sujeitos das suas condutas. A suposição é que as pessoas, em função da convivência social, exercem papéis, mediam as relações nas mudanças sociais. O termo regulação aplica-se aqui, tanto no sentido de expressar o modo de atuação do Estado, no exercício da coordenação, controle e influência sobre o sistema social educativo, como também, ao (re) ajustamento, decorrente das diversas ações das pessoas envolvidas neste processo.
Entende-se, desta forma, que podem ocorrer diferenças entre os interesses do Estado como uma instância de regulação e as lógicas de ação dos integrantes do sistema. A consequência seria a relativização do papel do Estado, embora se reconheça a evidência da sua atuação no campo das políticas públicas, seu papel na regulação, quanto à definição e coordenação das ações.
O programa de governo “Choque de Gestão”
O governo atual do Estado de Minas Gerais, em sua primeira gestão (2003 a 2006), afirmando ter encontrado grave crise fiscal e administrativa, herdada da gestão anterior, Itamar Franco (1998 a 2002), propôs um programa de governo, denominado “Choque de Gestão”46
, como reforma do Estado, para modernizar a administração, racionalizar gastos, monitorar e avaliar, de forma mais eficaz, as ações e os resultados das intervenções governamentais. O governo declarou, no início de seu programa, a intenção de retomar a interlocução internacional com os agentes internacionais de financiamento, Banco Mundial - BM e Banco Interamericano de Desenvolvimento - BIRD e para tal fim propôs os necessários saneamentos das contas públicas, corte de gastos e despesas, de acordo com os documentos analisados.
Segundo o artigo publicado no jornal Gazeta Mercantil, em 26/08/2008, escrito por John
Briscoe, então diretor do BM, chamado a participar da primeira geração do Choque de
45
A noção de “ator” é aqui considerada como um agrupamento social em um determinado contexto. Não se trata da concepção de ator na perspectiva da teoria estrutural.
46
O plano de Reforma do Estado é denominado “Choque de Gestão”, sendo constituído por ações de otimização de processos e modernização de sistemas, reestruturação do aparelho do Estado, avaliação de desempenho individual e institucional. Tem o objetivo de melhorar a qualidade e reduzir custos dos serviços públicos, mediante reorganização e modernização do arranjo institucional e do modelo de gestão do Estado. Disponível em www.planejamento.mg.gov.br
101
Gestão, o Banco Mundial atendeu ao pedido do governo mineiro, com um empréstimo para políticas de desenvolvimento, no valor de US$ 170 milhões, que visava apoiar a estabilidade fiscal, a reforma do setor público e o aprimoramento do setor privado. Conforme as palavras de Briscoe:
Iniciava-se aí uma parceira resoluta entre Minas Gerais e o Banco Mundial. O governador apresentou ao Banco Mundial seu plano para o segundo mandato, cujo núcleo duro consistia em aprofundar o choque de gestão nos setores de transporte, saúde e educação e nos programas de redução de pobreza. Para levar adiante o programa, ele nos propunha uma nova e desafiadora parceria. Os melhores especialistas em gestão pública do Banco Mundial foram reunidos para trabalhar em conjunto com a equipe do governo de Minas em um projeto que terá profundo impacto positivo nas futuras gerações de mineiros. Após nove meses, o resultado dessa parceria do Banco Mundial e Minas Gerais consolida- se agora nesse novo empréstimo de US$ 976 milhões, um aporte com enfoque multi-setorial que combina apoio financeiro e assistência técnica. (Jornal Gazeta Mercantil, publicado em 26/08/2008).
Entre as metas estabelecidas entre o Banco Mundial e o Governo de Minas, as que se referem à educação, estão expressas no último acordo:
• “Cem por cento dos alunos lendo e escrevendo aos 8 anos de idade até o final do governo.
• Melhoria e Expansão do Ensino Médio.
• Aluno de Tempo Integral no Ensino Fundamental”.
Após a abertura dos debates políticos da década de 1980, diversos estados da federação construíram e implementaram suas próprias experiências de reforma ou modernização administrativa. Esse movimento foi impulsionado pelo modelo proposto pelo governo federal, com o Plano Diretor de Reforma Administrativa - PDRE do Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, da década de 1990. O desenho da reforma administrativa nessa época buscou uma visão integrada da administração pública, abrangendo o aparato legal e normativo, o processo de gestão, a cultura e o comportamento dos servidores públicos e gerentes. O Plano Diretor estabeleceu diretrizes e objetivos em longo prazo, estratégias, e delineou um modelo institucional para a reorganização da administração pública. Em linhas gerais, a estrutura das ações procurou abranger a remoção de obstáculos legais e normativos, a revisão das funções e estrutura do Estado, a introdução de ferramentas de gestão e controle gerenciais, a flexibilização do regime jurídico dos servidores. Uma nova política de recursos humanos, prevendo redução de despesas com
102
pessoal, e novas tecnologias de informação nos procedimentos administrativos, bem como políticas de informação e transparência das medidas, são também previstas. As políticas de ajuste da década de 1990 fazem, portanto, parte de um movimento, que se desenvolve no contexto da globalização produtiva e financeira do capital, que incorpora os países em desenvolvimento, como o Brasil.
As reformas da administração pública deste período compreendem, segundo Gandini e Riscal (2002, p.39), movimentos para solucionar questões de políticas fiscais, ociosidade de serviços públicos, e excessiva burocratização dos serviços administrativos. São reformas feitas no sentido de atender exigências de organismos internacionais de financiamento, e demandas de organizações sociais. Tais demandas e pressões definem a necessidade de uma reestruturação e adequação dos serviços governamentais e a modernização do aparelho estatal. Segundo as autoras, o atendimento às necessidades sociais é denominado na reforma do Estado do período, como “interesse público”. Concebe-se assim, um setor público não estatal, com uma capacidade gerencial específica, no propósito de uma gestão por resultados, visando administrar os conflitos e tensões sociais. O campo da qualidade dos serviços torna- se o foco da gestão, transformando os cidadãos em clientes dos serviços públicos.
O enfoque gerencial na proposição das políticas públicas pressupõe, portanto, que a discussão sobre os meios não deva suplantar os fins e desta forma as estratégias para a obtenção dos resultados tornam-se o foco das atenções. Os problemas sociais mais amplos passam a não representar o alvo das intenções governamentais, ficando a participação dos envolvidos, centrada nas metas e números estabelecidos. O trabalho é permeado por um discurso tecnicista, e o debate sobre as bases políticas da ação pública se vê privado de significado. Os termos empreendedorismo, eficácia, efetividade e eficiência, qualidade, e tantos outros oriundos da administração de empresas no setor privado, passam a fazer parte do vocabulário comum no setor público, e a nortear as ações dos órgãos e setores do Estado. Nessa concepção gerencial, há um enfoque top down em relação às decisões, que são vistas de cima, sem participação “efetiva e real” dos envolvidos. Os interesses contemplados referem-se àqueles das empresas, e não aos interesses daqueles que nela trabalham.
Bruno (2003, p.35), tratando das teorias da administração, considera que existem hoje outros parâmetros de ação gerencial das empresas. As práticas de motivação, cooperação, e integração é que dirigem as condutas gerenciais, em um controle da ação coletiva. A acepção de “mudança como possibilidade adaptativa” é altamente valorizada, e alicerçada na ideia que o mundo muda (ambiente externo muito instável). A busca da integração na empresa considera Bruno (2003), leva à diversificação dos mecanismos de
103
controle, através dos quais se desenvolvem políticas de prevenção de conflitos e construção de consenso. Afirma Bruno:
as técnicas de controle e alterações comportamentais voltadas para o quadro gerencial e técnico como o desenvolvimento de equipes de trabalho, análise transacional, reuniões de confrontação, tratamento do conflito intergrupal, desenvolveram-se e prosperaram, assim como o treinamento de habilidades no relacionamento interpessoal. O objetivo é, sobretudo, integrar as necessidades e expectativas dos gestores individualmente considerados, com os objetivos da organização, adaptando-os às necessidades de mudança, aumentando a sua eficiência e identificação/lealdade à empresa. (BRUNO, 2003, p 35 e 36).
A repressão ao conflito intergrupal é disseminada no seio das empresas, também entre os demais atores sociais, funcionários e técnicos, mas por meio do emprego de estratégias, que parecem centrar sua atenção no desenvolvimento das habilidades de relacionamento intra e interpessoal, para um melhor ambiente de trabalho, quando na realidade o que se busca, é a integração dos indivíduos às empresas, com o foco no crescimento dos resultados do trabalho. O que está em jogo nesse caso, são os interesses da empresa, e não os interesses e necessidades dos que nelas trabalham.
O contexto político/econômico da sua gênese
Muitas ações, oriundas do meio gerencial privado, vão ser incluídas no contexto das propostas do programa “Choque de Gestão”, como se vê, principalmente nas linhas do ajustamento das instituições e pessoas aos objetivos do governo, como as previstas nos sistemas de avaliação de desempenho individual - ADI e nas avaliações institucionais.
O que se observa, ao analisar a relação dos antecedentes do “Choque de Gestão”, é que o programa apresenta iniciativas de aperfeiçoamento da gestão pública em decorrência de experiências propostas ou implementadas no governo federal, ou nos demais estados. Estas inovações se deram tanto no campo do planejamento – ação, quanto no campo da gestão – buscando-se instrumentos de gestão por resultados. Nas medidas que buscam o alinhamento das pessoas e das organizações aos resultados do governo, pode-se observar que, além de estarem presentes as estratégias características do setor privado, ocorre todo um trabalho de convencimento da gestão pública, pela adesão às ações. Esta adesão é denominada pelo governo estadual de alinhamento, e o pressuposto do governo é que venha a ocorrer por parte dos órgãos e pessoas do sistema. A questão é saber, se nas ações previstas, os interesses dos
104
atores sociais, no caso - professores, diretores, inspetores e demais trabalhadores da educação, estão contemplados.
O Programa Choque de Gestão pode ser compreendido, como um plano de ação de governo, que se inicia em 2002, durante o processo eleitoral para eleição do governador em Minas Gerais. Nesta data, um dos temas centrais de campanha e do debate do então candidato Aécio Neves foi a expressão-conceito: “Choque de Gestão”, a qual foi apresentada e detalhada no seu Plano de Governo: “Prosperidade - A face humana do desenvolvimento”, cuja coordenação coube ao Professor Antônio Augusto Junho Anastasia, que atualmente, é o vice-governador.
Durante toda a implantação do programa, o governo do Estado contou com os serviços de consultoria em gestão empresarial do Instituto de Desenvolvimento Gerencial - INDG, coordenado pelo consultor em gestão, ex-professor emérito da Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG, Dr. Vicente Falconi. A consultoria do INDG surgiu a partir dos trabalhos iniciados na década de 1990 na Fundação Cristiano Ottoni, da Faculdade de Engenharia da UFMG, onde atuava o professor Vicente Falconi. Devido às questões jurídicas, ocorreu a desvinculação da Universidade Federal de Minas Gerias - UFMG. A Fundação Cristiano Ottoni mudou a razão social, transformando - se em uma das maiores empresas de consultoria do país: Instituto de Desenvolvimento Gerencial - INDG. Trata-se de uma grande empresa de prestação de serviços em gestão empresarial, atuando em todo o Brasil e também no exterior.
De acordo com notícias publicadas e em entrevista com o citado consultor, o problema do déficit fiscal em Minas Gerais, foi atacado em duas frentes:
A primeira frente foi o combate ao desequilíbrio fiscal. O Estado estava numa situação muito ruim, com 12% de déficit nominal nas contas públicas (o déficit nominal é a diferença entre tudo o que o governo arrecada e tudo o que gasta, incluindo o pagamento de juros das dívidas). O Brasil todo tem em torno de 3% de déficit nominal. O que fizemos, então? Combatemos a sonegação. Hoje, o pessoal do governo treinado por nós já consegue um acréscimo de receita da ordem de 7%. Isso deixou o Estado numa posição formidável, com mais de 800 frentes de obras e superávit. A segunda frente refere-se à redução de despesas. No início de nosso trabalho, em 2002, abrimos a possibilidade de R$ 1 bilhão em cortes, mas conseguimos cerca de R$ 500 milhões. (Revista Época on line. Site: www.revistaepoca.globo.com. edição nº 444- de 20/11/2006. Consulta realizada em 12/06/2008).
Segundo a INDG, o grande argumento para convencer qualquer um da necessidade de mudança é o resultado final em termos de ganhos por produtividade. O trabalho de consultoria no governo de Minas Gerais, iniciado em 2003, quando o Estado tinha um rombo
105
de 2,1 bilhões de reais no orçamento, resultou em déficit zero, declara Renata Vilhena47, então Secretária de Planejamento e Gestão de Minas Gerais: “os funcionários viram um enorme
benefício em simplificar os processos e receber um prêmio por bons resultados. Vamos renovar o contrato com a consultoria INDG para iniciar a segunda fase do choque de
gestão.”(Reportagem de 09/02/2007: “O Choque de Gestão é com ele.”
www.portalexame.com.br . Consulta realizada em 11 de setembro de 2008).
Em 2002 o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG concluiu um documento denominado: “Minas Gerais no século XXI”,48 que representa um extenso diagnóstico dos diversos segmentos da sociedade e da economia do Estado, bem como proposição de soluções de desenvolvimento. O documento é composto de 10 volumes, um dos quais dedicado exclusivamente ao setor público. Nesse volume, “Transformando o Poder Público: a busca da eficácia” é feita uma análise das disfuncionalidades das finanças públicas e da crise fiscal do Estado de Minas Gerais. Afirma-se no documento que a situação de desequilíbrio fiscal precisa ser superada. E para este fim é apresentada, com propostas de ação bem detalhadas, a necessidade de um choque de gestão, como um imperativo de uma gestão publica eficiente e eficaz.
Segundo Cunha Junior (2004, p.6) e nos documentos analisados neste estudo,49 algumas situações indicaram à nova equipe, a inoperância da gestão anterior:
em 1º de janeiro de 2003, o Governador empossado encontrou a seguinte situação: débitos com fornecedores por volta de 5 (cinco) bilhões de reais; verbas retidas de servidores (direitos concedidos e não pagos) de mais de 100 milhões de reais; precatórios; orçamento para 2003 de 19,5 bilhões, sendo 2,3 bilhões de receitas de capital que não seriam realizadas;
além disso, a vinculação de despesas (pessoal, serviço da dívida, saúde, educação, PASEP, e fundo de amparo à pesquisa) era superior aos recursos financeiros disponíveis, onde, somente a folha de pagamento consumia cerca de 74% da receita;
47
Vilhena, graduada em estatística pela UFMG, é especialista em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro, e servidora de carreira de Secretaria de Planejamento e Gestão, desde 1986. Foi Secretária-Adjunta do Professor Anastasia e assumiu a pasta, quando ele foi empossado no cargo de vice-governador. Vilhena é gerente do “Projeto Estruturador Choque de Gestão: Pessoas, Qualidade e Inovação”, do Estado de Minas Gerais.
48
Documento: “ Minas Gerais do século XXI”, editado pelo BDMG em 2002.
49
Cunha Júnior, A. P. “O Governo Matricial em Minas Gerais: implantando o Choque de Gestão” documento apresentado no IX Congresso Internacional do Conselho Latino Americano de Desenvolvimento – CLAD. Madrid. Espanha. 2004.
106
aliada a esta situação econômico-fiscal-financeira a máquina administrativa apresentava-se, com a maioria de seus 280.000 servidores ativos (de uma força de trabalho total aproximada de 400.000 pessoas), em boa parte das áreas de atuação, sem foco, desmotivada, estagnada ou com baixa capacidade resolutiva, segundo relato de documentos consultados na Secretaria de Planejamento e Gestão;
no caso específico dos servidores, havia carreiras desestruturadas, inclusive na estrutura remuneratória, onde a única variação de remuneração se dava pela concessão de adicionais de tempo de serviço, que por si só provocava um crescimento vegetativo significativo da folha de pagamento”. (CUNHA JUNIOR, 2004. p.6)
Neste contexto, estava mais que evidente, segundo o novo governo, a necessidade já detectada no Plano, apresentado na fase de transição, e também no diagnóstico do BDMG, de se atuar em duas dimensões: “Ajuste à Realidade” e “Inovação”.
O “Ajuste à realidade”, segundo Cunha Júnior (2004, p.13), consistiu na ampliação das receitas, na redução das despesas, no contingenciamento orçamentário e financeiro, no levantamento de informações e de potencialidades de racionalização do gasto público, na priorização da alocação de recursos para o primeiro exercício, na implementação, integração e aperfeiçoamento de sistemas corporativos, no aumento de controle da folha de pagamento e seu crescimento vegetativo, e em uma reforma administrativa vigorosa. A dimensão “Inovação” estabeleceu um novo marco legal para a construção de uma administração pública estadual, focada em resultados para a sociedade, com controle, participação social e transparência. A base deste novo modelo seria o alinhamento da visão de futuro aos objetivos e às prioridades do programa “Choque de Gestão”.
As reformas do Estado, integradas ao movimento de ajuste da economia, acabam por impulsionar as reformas educacionais, condicionadas pela necessidade de adequação das políticas da educação às mudanças estruturais do capitalismo global. Assim, as políticas educacionais do Estado, no período, constituem-se em mudanças macro-estruturais, que determinam novas relações Estado/comunidades/escola. O que é preconizado nas reformas educacionais, de modo geral, é que os recursos humanos devem ser mais bem preparados para a produção capitalista. A escola vê assim definido o seu papel fundamental, cabendo ao Estado a responsabilidade pela oferta de uma educação de qualidade.
107
A eficácia do serviço público em questão
A base deste novo modelo seria o alinhamento da visão de futuro aos objetivos e às prioridades do programa “Choque de Gestão”, como reforma do Estado, considerado pelo governo “não uma simples reforma administrativa, mas um programa que apresenta uma singularidade, e por tal motivo é denominado reforma de segunda geração.” (VILHENA et al, 2006 p. 25). O programa compõe-se de um conjunto de políticas de gestão pública no Estado de Minas Gerais, para o período inicial de 2003 a 2006 e posteriormente 2007 a 2010.
Os aspectos que o destacam, de acordo com seus criadores, são:
Trata-se de um programa de segunda geração, no início do século XXI, que tem