O Brasil, em meados da década de 1950, foi marcado pelo intenso processo de urbanização, pelo agravamento dos problemas e dos desequilíbrios urbano-regionais; pela perda da qualidade de vida nos grandes centros oriundos da concentração de pessoas e atividades produtivas, acelerando as discrepâncias e os problemas sociais, além de manter uma já frágil organização hierárquica das cidades7, que acabava por configurar um fluxo
insuficiente de informações e, consequentemente, das relações econômicas entre as várias regiões do país (AMORIM FILHO e SERRA, 2001). Diante da necessidade de superar esses problemas, de minimizar os seus efeitos e de, ao mesmo tempo, promover o crescimento econômico – este último considerado condição necessária frente ao contexto mundial da época (período pós-guerra) - muitos foram os projetos, os programas e as instituições criados8
para atender a essas necessidades.
Esse processo de urbanização acelerada pelo qual passou o Brasil foi, segundo Maricato (2001, p.19), baseado em um modelo de industrialização e de desenvolvimento altamente dependente do capital externo, fato que ampliou “a inserção subalterna do país na divisão internacional do trabalho”. Nesse período, passou-se a aumentar a importância de uma planificação urbano-regional no território nacional.
Com a implantação do Regime Militar em 1964, as Políticas de Desenvolvimento Regional foram planejadas priorizando a industrialização, com vistas à integração competitiva com os mercados externos. Para tanto, implantou-se uma política de incentivos fiscais e financeiros, bem como investimentos em infraestrutura, principalmente energia e transporte. Nesse contexto, foram as metrópoles regionais que absorveram a maior parte dos recursos. Amorim Filho e Serra (2001) mostram que esses centros passaram a ser temas privilegiados de estudos no Brasil e em muitas partes do mundo e é nesse momento em que se ampliam os domínios do planejamento urbano-regional.
7De acordo com os autores Amorim Filho e Serra (2001), essa fragilidade pode ser descrita pelo formato primaz do sistema urbano, caracterizado pela insuficiência de centros intermediários dinâmicos que contribuíssem para a interiorização do desenvolvimento.
8Leonides A. da Silva Filho publicou um texto pelo Instituto Nacional de Administração e Desenvolvimento – INAD - intitulado “Sudene: 50 anos – uma abordagem política, institucional e administrativa”, que mostra que, nesse contexto mundial, foram criados, em decorrência da Conferência de Breton Woods em 1944, o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento – o BIRD - que, mais tarde, foi dividido em Banco Mundial e Banco para investimentos internacionais, e também o Fundo Monetário Internacional – FMI. Eles tinham o objetivo principal de regular a política econômica internacional. Além dessas instituições, foi criada, em 1948, a Comissão Econômica para a América Latina – a CEPAL.
Assim, vários foram os planos criados que estabeleciam as diretrizes de uma política de desenvolvimento regional e de integração nacional, contudo, pouca atenção foi dada à temática urbana. Pereira et. al (1967, p. 86) asseveram que os estudos que estavam sendo realizados na época davam “uma visão integrada das potencialidades das diferentes áreas dos país, tendo em vista a maximização do seu desenvolvimento econômico”. Esses autores mostram que alguns órgãos, como o Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada (EPEA), o BNH e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), entre outros, estavam equacionando um sistema que, com recursos nacionais e internacionais, criariam condições objetivas para a montagem de escritórios de pesquisas e planejamento microrregional. Esse debate serviu de base para a estratégia de integração nacional nos PNDs I e II e para uma política de desenvolvimento urbano que, posteriormente, foi incorporada nesse último Plano.
Vale ressaltar que, apesar de a temática urbana ter sido negligenciada, pelo menos até o PND I, Steinberger e Bruna (2001) afirmam que havia uma preocupação indireta com essa questão, através das abordagens sobre a redistribuição populacional, migrações, habitação e saneamento, embora priorizassem as regiões metropolitanas e seus problemas. Assim, as cidades de porte médio ainda não se constituíam foco de interesse da política urbana e habitacional, a não ser de forma muito pontual. Essa realidade também foi observada na cidade de Patos. Não obstante, já na década de 1960, a cidade se configurava, segundo Botelho (1965), como um “importante empório comercial do sertão paraibano, concentrando a produção de algodão proveniente do Alto Sertão”. A autora afirma que essa prosperidade se dava pela sua posição de entroncamento rodoviário (Rodovia central da Paraíba e Transnordestina) e por ter sido ponta de trilhos da ferrovia vinda do Ceará. Atualmente, a cidade dá acesso a duas rodovias estaduais, a PB – 275 e a PBT – 110 e duas federais, as BR- 230 e BR-36 (mapa 01). Essa condição favorece ainda mais a dinâmica comercial na cidade, posto que facilita a circulação de mercadorias, o mercado consumidor e a força de trabalho entre as cidades circunvizinhas e com os estados do Rio Grande do Norte, Pernambuco e Ceará, bem como a capital, João Pessoa (localizada no litoral).
Magnanini (1965) também escreve que, em meados dos anos de 1960, Patos já era um centro de convergência da produção agrícola e que, assim como os municípios de Alcântara, Cajazeiras, Caicó, Sertânia, Caruaru, Amargosa e Jequié, tinha, nesse período, de 16 a 26% de sua população ativa no setor de serviços e até 14% na indústria. Apesar disso, acreditamos que, no âmbito da atuação de Planos como o Paeg o Decenal, por exemplo, a cidade apresentava pouca relevância, porquanto não contemplava seus objetivos e especificidades, já que centros como Patos, denominados por Coelho (1992, p. 89) de capitais
regionais, apresentavam, na época, uma “fraca base produtiva para atender à demanda que [partia] dos inúmeros centros de hierarquia inferior, incluídos em suas extensas áreas de influência”.
Somente na década de 1970 o Governo Municipal da cidade de Patos teve a possibilidade de receber recursos dos cofres do Governo Federal, por meio de projetos de iniciativa local, com o intuito de atender à configuração da política urbana que se articulou nesse momento, como veremos mais adiante. Nesse período, o sistema urbano nacional era marcado pela insuficiência de centros intermediários dinâmicos, como afirmam Amorim Filho e Serra (2001), o que não só dificultava a interiorização do desenvolvimento econômico como também provocava um acúmulo de funções econômicas e políticas nas metrópoles. Esse fato apontava, portanto, para a necessidade de sistematizar uma política urbana conciliada com a política de desenvolvimento regional. O primeiro passo dado para isso foi através da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, cuja elaboração foi contratada pela Secretaria de Planejamento da Presidência da República (Seplan/PR). Segundo Steinberger e Bruna (2001, p. 41), esse documento considerava que a política urbana deveria ir além da problemática do funcionamento interno das cidades e ao encontro com a problemática regional, o que “significa propugnar pela implantação de uma política nacional de organização territorial”. As autoras destacam, ainda, que o documento também buscava a compatibilização de um modelo de ocupação do território com o processo econômico e social, através de investimentos públicos e privados, tarefa que caberia aos organismos responsáveis pelo planejamento, pela coordenação e pela implantação da política de desenvolvimento nacional.
Esse documento foi incorporado, em 1974, ao II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), em que se encontra um capítulo inteiro que trata da problemática urbana. De acordo com Steinberger e Bruna (op. cit.), a proposta desse plano tinha como base as seguintes questões: o acelerado processo de urbanização, que gerou uma sociedade predominantemente urbana; o desequilíbrio do sistema urbano provocado por uma metropolização prematura, pela propagação de grandes aglomerados urbanos e pela pulverização de pequenas cidades, com um número insuficiente de cidades médias9 para equilibrar esse “conjunto”, além de uma
9
Muitos autores, como Soares, Melo (2010) e Branco (2006), bem como os estudiosos que compõem a Rede de Pesquisadores sobre Cidades Médias (ReCiMe), vêm elencando inúmeros critérios para definir o que é uma cidade média. Corrêa (2007) mostra que, para esse tipo de cidade, é necessário considerar a relação entre tamanho demográfico, funções urbanas e espaço intraurbano. Além disso, o autor afirma que as cidades médias devem ter interações espaciais complexas com direções diversas e que ocorram em múltiplas escalas. Portanto, tendo como referência o texto “Construindo o conceito de cidade média”, de Corrêa (op. cit.), e as demais referências supracitadas aqui, faremos menção à cidade de Patos como sendo uma cidade média. Nos casos em que nos remetermos a cidades de porte médio, estaremos nos referindo apenas ao aspecto populacional. No caso das autoras Steinberg e Bruna (op. cit), percebemos que elas não se preocupam em diferenciar o uso dos termos
concentração espacial no litoral; e, por último, as cidades como núcleos concentradores de riqueza que, consequentemente, geravam problemas urbanos que adquiriam grandes dimensões. A partir disso, foram elaboradas estratégias que consistiam na desconcentração intrar-regional no Sudeste, na ordenação do sistema urbano do Sul, na dinamização econômica das metrópoles regionais no Nordeste e na promoção da urbanização das áreas de ocupação recente no Norte e Centro-oeste. As cidades médias tiveram papel fundamental, como focos de atração de algumas atividades industriais, transformaram-se em áreas de contenção de fluxos migratórios, assumiram a posição de polos de desenvolvimento regional, adquiriram determinadas especializações e originaram as denominadas “ilhas de prosperidade” de que trata Araújo (1999).
Na década de 1970, o II PND se constituiu como um marco na sistematização de uma política urbana nacional. Esse plano expressou, de acordo com Tavares (2002, p. 238), a intenção de se avançar no processo de industrialização, substituindo importações e consagrando em definitivo a estratégia de polos de desenvolvimento. Contudo, Maria Adélia de Souza (1999) observa que as discussões acerca da urbanização brasileira e as diferentes interpretações do urbano, entre os profissionais que se detinham a essa problemática, geraram duas concepções distintas, no sentido de implantar a política urbana: uma globalista e uma setorialista. Segundo a autora, a primeira tratava o espaço brasileiro como uma totalidade que se manifestava no território. Essa concepção foi denominada por ela de visão geográfica, enquanto a segunda era uma visão segmentada do urbano, entendido como a somatória da habitação, do transporte, do saneamento básico, da gestão administrativa e das finanças. Foi essa última concepção que prevaleceu e que definiu as bases de implantação da política urbana na época. Assim, é importante ressaltar que, embora as bases dessa política urbana tenham sido os modelos de ordenamento territorial francês (aménagementduterritoire)10 e inglês, ela foi de caráter estritamente setorial (SOUZA, 1999). Essa política urbana, segundo Steinberger e Bruna (2001), além de servir como um mecanismo de desconcentração geográfica, principalmente populacional, surgiu como uma política de atendimento de carências, isto é, "antidéficit” de serviços coletivos, que serviriam justamente para suprir, do cidades médias e cidades de porte médio, embora esse uso se refira mais às cidades, tendo em vista a presença de atividades produtivas, comerciais, bem como a oferta de serviços. Sendo assim, ao reproduzirmos as assertivas dessas autoras, a diferenciação entre os termos descrita nessa nota não se aplica necessariamente.
10 Segundo Tavares (2002), a teoria dos polos de desenvolvimento de Perroux, difundida nos países europeus e também nos países ditos “periféricos”, serviu como base teórica para muitos dos discursos que sustentaram as Políticas de Desenvolvimento Regional e Integração Nacional implantadas nesse período.
ponto de vista da infraestrutura, centros específicos como as cidades médias, o que contribuiria para desconcentrar e interiorizar as atividades econômicas e a população.