É possível descrever “desenvolvimento” como um conceito que surgiu no período que sucedeu a II Guerra Mundial em algumas regiões do mundo em função da sua ausência. Mas isso não quer dizer que os países que podiam ser qualificados como subdesenvolvidos não punham em prática políticas de desenvolvimento desde antes. Feita essa ressalva, a denominação “em desenvolvimento”, “subdesenvolvidos”, “atrasados” ou “periféricos” foi atribuída principalmente a países da América Latina e Leste Asiático, cujas economias eram
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predominantemente baseadas na exportação de produtos agrícolas, apresentando um processo de industrialização incipiente.71 Foi identificado, nesses países, um ciclo vicioso de baixa produtividade ocasionado pela escassez de renda, o que gerou ausência de acumulação de riqueza e, consequentemente, falta de investimento – nos moldes das nações que viveram a Revolução Industrial (MARTINUSSEN, 1997, pp. 56-72). Diante desse diagnóstico, os países atrasados passaram a buscar meios de alcançar a modernização (BIELSCHOWSKY, 2000, pp. 15-44).
A partir da década de 1950, a classificação das economias latino-americanas enquanto agroexportadoras começou a se transformar em função de dois fenômenos particulares e complementares. Um deles foi a acumulação de capitais pelos setores públicos e privados nacionais, decorrente de uma iniciativa substitutiva de importações que teve início na década de 1930 e foi impulsionada pela II Guerra Mundial (CARDOSO; FALETTO, 2004, pp. 158-159).
O processo de industrialização fez com que a oferta gerasse sua própria demanda nos países desenvolvidos. Nas nações atrasadas, no entanto, a industrialização foi iniciada em torno de uma demanda já existente diante do comércio internacional, não havendo nesses países condições viáveis para a oferta interna em um contexto orientado pelo mercado (BIELSCHOWSKY, 2000, pp. 15-44). Como a economia das nações atrasadas era baseada na exportação de produtos agrícolas aos países ricos, e o valor desses itens tende a ficar defasado em relação ao dos artigos industrializados ao longo tempo, ocorria uma deterioração dos termos de troca72 entre países desenvolvidos e países atrasados73, que ocasionava, por sua vez, o ciclo vicioso de baixa produtividade anteriormente mencionado, incapacitando o setor privado para acumular riqueza o suficiente para custear a industrialização.
Diante da falta de estrutura para o financiamento privado da industrialização, os países latino-americanos perseguiram o desenvolvimento a partir do Estado, por meio das políticas de substituição de importações mencionadas. O objetivo era tornar possível o suprimento interno da demanda industrial preexistente. Como consequência, esses países !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
71 Bielschowsky (2000, pp. 15-44), Cardoso e Faletto (2004) trazem visão específica da América Latina no contexto pós-II Guerra Mundial. Os autores encaram-na como uma região de países em desenvolvimento, ou economias periféricas no cenário mundial. Amsden (2001, pp. 1-28), por sua vez, analisa de forma mais ampla a situação dos países da América Latina e da Ásia que viveram uma industrialização tardia, designados pela autora como “the rest”.
72 A expressão “deterioração dos termos de troca” está relacionada ao trabalho de Raúl Prebish (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 26).
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Furtado (1950, pp. 7-37) realiza descrição detalhada da situação da persistente piora nas relações de troca no Brasil.
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adotaram uma postura protecionista dos produtos nacionais – muito embora suas economias serem consideradas apenas parcialmente fechadas em relação ao mercado externo.74 Nesse momento, as alternativas jurídico-institucionais disponíveis serviram como instrumento para tornar o Estado o agente alocador de recursos econômicos e, assim, dirigir os países retardatários em direção ao desenvolvimento (SCHAPIRO, 2010a, pp. 58-103). Os países que adotaram essa agenda viveram um surto de crescimento durante as décadas de 1950 a 1970, apresentando taxas impressionantes em relação ao cenário mundial da época (AMSDEN, 2001, pp. 1-28).75
A partir da década de 1950, um outro fenômeno impulsionador da industrialização dos países latino-americanos foi o fluxo internacional de capitais, voltados para investimento nos nichos industriais em formação, advindos de empresas de economias desenvolvidas, o que também foi incentivado pela II Guerra Mundial e se deu de forma diferente a depender do grau de diversidade da economia e da força do Estado como provedor de capital e agente de alocação de recursos em um dado país da América Latina. Por isso, não obstante o protecionismo, não se pode atribuir à política de substituições de importações a consequência de tornar as economias latino-americanas absolutamente fechadas diante do mercado externo, muito embora os investimentos estrangeiros se voltassem, nesse momento inicial, à exploração dos mercados locais (CARDOSO; FALETTO, 2004, pp. 158-159).
O Brasil encontra-se no rol dos países da América Latina designados como “atrasados”, não obstante nutra características muito particulares. Aqui, nem o mercado de capitais nem os bancos privados foram capazes de suprir adequadamente as necessidades de financiamento características da corrida pela industrialização iniciada na década de 1930. Assim, as alternativas jurídico-institucionais brasileiras, desenvolvidas a partir do início da política de substituição de importações – voltadas a solucionar o problema do financiamento da industrialização – basearam-se na intervenção direta do Estado na economia, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
74 Apesar de não ter sido essa a intenção dos formuladores de política da CEPAL, seu pensamento acabou influenciando também a manutenção, pelos países latino-americanos, de uma economia protecionista e preponderantemente fechada em relação ao mercado externo (BIELSCHOWSKY, 2000, pp. 15-44). De qualquer forma, a economia brasileira não se demonstrou avessa à entrada de capital estrangeiro nesse período (BORGES, 2007; ALMEIDA, 2009), sendo amplamente difundida a designação de “tripé clássico” para descrever o cenário econômico nacional a partir do início do processo de industrialização, em referência à associação do capital público, capital privado nacional e capital estrangeiro para a viabilização de diversos empreendimentos no período do desenvolvimentismo brasileiro (SIFFERT FILHO; SILVA, 1999; BORGES, 2007).
75 Esse ciclo de crescimento econômico, por outro lado, foi marcado por uma atuação autoritária do Estado e parece relacionado à má distribuição de renda, não tendo havido grandes reflexos sociais no processo de industrialização empreendido (MANTEGA, 1997).
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principalmente a partir (i) da formação de poupança compulsória por meio da tributação, (ii) da criação de empresas estatais para formação da indústria de base e (iii) da instituição de bancos públicos de fomento.Dentre essas alternativas, encontra-se o BNDES (SCHAPIRO, 2010a, pp. 58-103).
Esse contexto foi identificado por Trubek e Santos (2006, pp. 1-18) como o primeiro momento das discussões no campo de conhecimento que explora a interdisciplinaridade entre Direito e Desenvolvimento, intitulado pelos autores “Law and the
Developmental State”. A alcunha, traduzida livremente como “o Direito e o Estado
Desenvolvimentista”, serve bem para caracterizar a postura dos Estados latino-americanos nesse período.
Durante a década de 1950 até o final da década de 1970, pode-se afirmar que, assim como outros países atrasados, o Brasil cresceu a elevadas taxas – em comparação ao restante do mundo (AMSDEN, 2001, pp. 1-28, 143-145) –, tendo sido o BNDES o grande financiador dos projetos de alto risco e longo prazo no âmbito da política de substituição de importações que marcou esse período (SCHAPIRO, 2010a, pp. 58-103). A partir da década de 1980, no entanto, esse cenário começou a se transformar. Não apenas o ciclo de crescimento ocasionado pela política de substituição de importações havia chegado ao fim, como os estados nacionais, a exemplo do Brasil, viam-se em profunda crise fiscal e não tinham mais condições de manter as taxas de investimento (SCHAPIRO, 2011, pp. 341- 352).
Diante do esgotamento do Estado Desenvolvimentista, floresceram ideias neoliberais a respeito do desenvolvimento, cujos defensores pregavam que a melhor maneira de alcançar o crescimento econômico seria por meio do livre mercado. Como o paradigma da substituição de importações – baseado em uma economia fechada e voltada para o mercado interno – não produzia mais os mesmos resultados, passou-se a defender uma economia globalizada, com uma menor participação do Estado e a mitigação das barreiras internacionais de preços e subsídios. Instituições transnacionais de fomento, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, adotaram uma agenda de ajuda financeira para reformas institucionais baseadas no que ficou conhecido como rule of law, um modelo apegado à premissa de que one size fits all (SCHAPIRO, 2011, pp. 341-344).
As ideias que deram origem à agenda rule of law consistem em uma ortodoxia de que haveria uma chave preestabelecida de melhores instituições jurídicas aptas a promover desenvolvimento econômico (MILHAUPT; PISTOR, 2008, pp. 17-44). Em suma, o
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desenvolvimento poderia ser alcançado satisfatória e permanentemente somente por meio do livre mercado (CAROTHERS, 2006, pp. 15-28).
O rule of law, assim, estava voltado ao fortalecimento de instituições de direito privado que facilitariam a alocação de recursos pelo mercado. O Estado não deveria mais intervir diretamente na economia. Além disso, reformas institucionais que garantissem a proteção dos direitos de propriedade e a liberdade contratual precisavam ser promovidas. A discricionariedade do Estado como agente de alocação de interesses econômicos deveria ser substituída pelo fortalecimento de instituições jurídicas que assegurassem aos atores privados o poder de agir livremente. O Estado precisaria assumir um papel de regulador, voltado a garantir previsibilidade e segurança jurídica à atuação dos agentes privados no mercado. (MILHAUPT; PISTOR, 2008, pp. 17-44; CAROTHERS, 2006, pp. 15-28)
As reformas institucionais desse período seguiram basicamente dez medidas que Williamson (1990, pp. 7-20) identificou como Consenso de Washington, quais sejam: disciplina fiscal, reorientação de despesas orçamentárias, reforma tributária, liberalização financeira, liberalização comercial, atração de investimentos diretos estrangeiros, privatização, desregulação econômica, fortalecimento dos direitos de propriedade e viabilização de taxas de retorno econômicas competitivas.76
Seguindo essa tendência, o Banco Mundial declarou ter financiado, de 1990 a 2006, 330 reformas baseadas no rule of law estabelecido no Consenso de Washington, nas quais despendeu o valor de 2,9 bilhões de dólares (TRUBEK, 2006, p. 74). Tal contexto foi identificado por Trubek e Santos (2006, pp. 1-18) como um segundo momento na teoria de Direito e Desenvolvimento, chamado pelos autores de “Law and the Neoliberal State”, traduzido livremente como “o Direito e o Estado Neoliberal”. Esse conceito também se mostra instrumental para observar as transformações ocorridas na economia brasileira entre as décadas de 1980 e 1990.
Embora tenha havido amplo esforço de implantação – além de montantes substanciais –,o transplante de instituições realizado na década de 1990, realizado sem uma análise correspondente de contexto, está relacionado a uma ausência de resultados práticos. Os adeptos das reformas baseadas no rule of law enxergaram uma relação de causalidade entre o direito e o crescimento econômico, relação essa que via na lei um fator exógeno e condicionante do desenvolvimento, o que pode ter tornado infrutíferas muitas das mudanças pretendidas (MILHAUPT; PISTOR, 2008, pp. 17-44). Foi desconsiderada a circunstância de !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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que as instituições são parte de um contexto específico, e que não há como prever com segurança quais resultados serão obtidos com reformas. Observou-se, assim, uma incerteza quanto ao alcance dos objetivos pretendidos e quanto aos efeitos colaterais que instituições desinseridas poderiam ocasionar (CAROTHERS, 2006, pp. 15-28). De fato, constatou-se, ao final da década de 1990, que os países atrasados com os melhores níveis de produtividade, renda e crescimento anual do PIB, entre outros indicadores, não tinham sido os que apostaram nas reformas estabelecidas no Consenso de Washington (RODRIK; SUBRAMANIAN, 2003, pp. 31-34; SCHAPIRO, 2011, pp. 341-352).77
Em última instância, a crença de que o rule of law adequado ao desenvolvimento consistiria em uma chave correta de instituições mostrou-se estreita. Se formas heterodoxas de direito estiveram presentes em diversos países ao mesmo tempo em que estes apresentaram bom desempenho econômico, provavelmente havia um hiato não apenas entre as supostas conexões causais das reformas baseadas no Consenso de Washington com o desenvolvimento, mas também em relação às próprias instituições nas quais se baseava o
rule of law.78 Percebe-se, dessa maneira, uma tendência a reconhecer as falhas da ortodoxia estabelecida na década de 1990, em um movimento de convergência de ideias que Trubek e Santos (2006, pp. 7-13) identificam como um terceiro momento da teoria em Direito e Desenvolvimento, ainda em fase de construção.79
A partir dos anos 2000, especialmente com o início do Governo Lula no Brasil, em 2003, observou-se que os países da América Latina começaram a retomar o ativismo estatal
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“Indeed, there is growing evidence that desirable institutional arrangements have a large element of context
specificity arising from differences in historical trajectories, geography, political economy, and other initial conditions. This could help explain why successful developing countries have almost always combined unorthodox elements with orthodox policies. East Asia combined outward orientation with industrial intervention. China grafted a market system on a planned economy rather than eliminate central planning altogether. Mauritius carved out export-processing zones rather than liberalize across the board. Even Chile combined capital controls with otherwise quite orthodox economic arrangements. Such variations could also account for why major institutional differences—in the role of the public sector, the nature of the legal systems, corporate governance, financial markets, labor markets, and social insurance mechanisms, among others— persist among the advanced countries of North America, Western Europe, and Japan. Moreover, institutional solutions that perform well in one setting may be inappropriate in a setting without the supporting norms and complementary institutions. In other words, institutional innovations do not necessarily travel well” (RODRIK; SUBRAMANIAN, 2003, p. 33).
78 “Rule-of-law aid practitioners can probably prescribe rule-of-law programs with a safe belief that these
initiatives may well be helpful to both economic development and democratization, but they really do not know to what extent there are direct causal connections at work and whether similar resources directed elsewhere might produce greater effect on economic and political conditions. (...) Rule-of-law aid practitioners know what the rule of law is supposed to look like in practice, but they are less certain what the essence of the rule of law is” (CAROTHERS, 2006, p. 19).
79 O terceiro momento é mais que uma reação às reformas neoliberais, significando também uma maior preocupação com desenvolvimento humano e aspectos sociais, mas é com aquele primeiro aspecto da convergência de ideias que este trabalho se relaciona. (TRUBEK; SANTOS, 2006, p. 7-13).
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que vinham se esforçando para suplantar desde o final da década de 1980.80 O Estado teria voltado a atuar em conjunto com os diversos agentes privados em um ambiente mais democrático e, assim, as instituições jurídicas passaram a traduzir tanto ferramentas de coordenação pública, típicas do primeiro momento, como direitos privados, avaliados como característicos do segundo momento (SCHAPIRO; TRUBEK, 2012, pp. 49-51).
O contexto atual, portanto, não compartilha nem o caráter dirigista e autoritário que permeou o Estado Desenvolvimentista nem a ortodoxia do rule of law e da infalibilidade dos mercados, que caracterizou o Estado Neoliberal, podendo ser tratado como uma imbricação de alternativas institucionais públicas e privadas. Como se verá, a evolução da atuação do BNDES focada em renda variável e no mercado de capitais dialoga com essa maneira de observar a América Latina na tradição teórica do Direito e Desenvolvimento.
Assim, ao investigar os objetivos por trás das ferramentas jurídicas societárias utilizadas pela BNDESPAR e procurar contribuir para o campo de conhecimento das Variedades de Capitalismos em uma perspectiva latino-americana, o trabalho invoca para si a interdisciplinaridade entre Direito e Desenvolvimento como um apoio para a observação do fenômeno investigado.