dissertação.
1.3 As três dimensões de análise das políticas externa e de defesa
Compreendidas as dificuldades para a relação entre as políticas externa e de defesa no Brasil e seu processo histórico recente, há de se apresentar e justificar o método a ser empregado na análise. Para o presente trabalho, o principal fundamento teórico da articulação entre as duas políticas é a teoria da guerra desenvolvida pelo general prussiano Carl von Clausewitz em meados do século XIX. Sua perspectiva não só inspirou outras concepções aqui utilizadas, como também o olhar empregado para o caso brasileiro.
Ao descrever do fenômeno da guerra, Clausewitz (2003, p. 7) afirma que sua essência é aquela de um duelo em escala mais vasta. Define-a a um “ato de violência destinado a submeter o adversário à nossa vontade”. O autor intenta compreender a essência filosófica do conceito ao invés de partir diretamente para os casos de guerras reais. Ou seja, refere-se inicialmente a uma “teoria pura”, denominada por ele de Guerra Absoluta, para a qual não há paralelo na realidade.
A tendência das guerras, na “teoria pura”, era caminhar para a escalada sem limites da violência. O duelo em grande escala ocorre entre duas forças vivas, como fossem titãs, que utilizariam do meio da guerra para um fim, a imposição de suas vontades. Por essa razão, haveria três ações recíprocas passíveis de determinar a escalada: (a) uso ilimitado da força; (b) objetivo de desarmar o inimigo; (c) máximo desenvolvimento de forças para superar resistências do adversário. Vencê-las seria um produto da rigidez das vontades dos duelistas e dos meios que dispõem, gerando, em última instância, a tendência à escalada (CLAUSEWITZ, 2003, p. 9-11).
Contudo, diferentemente da Guerra Absoluta, as guerras reais não são atos isolados, com recursos e ataques militares infinitos. Há, na realidade, um conjunto de limitações econômicas, sociais e militares aos recursos empregados. Nesse contexto, “ressurge o objetivo político”, como afirma Clausewitz (2003, p. 16), ou seja, a vontade da “teoria pura” transmuta-se nos objetivos buscados por determinados Estados no âmbito da política das guerras reais.
Nas palavras de Clausewitz (2003, p. 17), “o objetivo político como móbil inicial da guerra fornece a dimensão do fim a atingir pela ação militar, assim como os esforços necessários”. Daí emerge sua concepção clássica na qual “a guerra não é somente um ato político,
mas um verdadeiro instrumento político, uma continuação das relações políticas, uma realização destas por outros meios” (CLAUSEWITZ, 2003, p. 27-29).
A partir dessa concepção, o autor insere a guerra na política, produzindo implicações para a análise da dinâmica das relações interestatais. Tal perspectiva não passou despercebida por Aron (2002), que notou a sutileza do conceito do prussiano e empregou-o na construção de sua própria leitura das relações internacionais. Segundo ele, “a subordinação da guerra à política, como a de um instrumento a um fim, implícita na fórmula de Clausewitz, fundamenta e justifica a distinção entre a guerra absoluta e as guerras reais”. Adiciona que “guerras reais aproximam-se do modelo de guerra absoluta à medida que a violência escapa à direção do chefe de Estado” (ARON, 2002, p. 71-72).
Inspirando-se nesses conceitos, Aron (2002, p. 72-73) definiu que os Estados, em suas interações com os demais obedecem à lógica da política. Por isso, operam por duas vias nas relações internacionais: a estratégia e a diplomacia. Estratégia seria o comportamento relacionado às operações militares, enquanto a diplomacia, a condução do intercâmbio com outras unidades políticas. Nesse sentido, uma conduta diplomático-estratégica, ou seja, a interação entre as duas, torna-se a base da ação externa. Segundo o autor, “os dois termos denotam aspectos complementares da arte única da política – a arte de dirigir o intercâmbio com os outros Estados em benefício do ‘interesse nacional’”.
Outra contribuição importante para abordar a relação entre a política de defesa e a política externa é a de Liddell Hart. De modo similar a Aron, o autor define estratégia como a “arte de distribuir e aplicar os meios militares para atingir os fins da política” (LIDDELL HART, 1982, p. 404). Porém, sua maior contribuição está no conceito de Grande Estratégia. O termo refere-se a uma estratégia muito mais ampla, “para dar sentido de ‘execução de uma política’, com papel de coordenar e dirigir toda uma nação ou os recursos de uma nação para a consecução de um objetivo político, visado com a guerra que é definido pela política” (LIDDELL HART, 1982, p. 404). Na Grande Estratégia, a diplomacia e a estratégia – tais como definidas por Aron –, estariam inseridas e articuladas com o intuito de atingir os desígnios delineados pelo Estado. O termo aborda, portanto, a definição de um objetivo político e o uso conjunto tanto de forças militares quanto dos recursos de determinada unidade para atingi-lo.
Os conceitos de Clausewitz, de Aron e de Liddell Hart são bastante relevantes para compreender a articulação entre as políticas externa e de defesa. Se as duas atividades são
complementares, suas correspondentes políticas públicas precisariam estar coordenadas por uma conduta diplomático-estratégica dos representantes das unidades políticas. Contudo, tal assertiva não significa dizer que haja um interesse nacional determinado racionalmente pelos representantes, livre de embates político-sociais no âmbito doméstico. Aron compreende-o como parte de disputas sociais diversas no plano interno durante a conformação da agenda da ação externa. Sua perspectiva diverge daquela de alguns de seus contemporâneos.
Morgenthau (2003, p. 16), por exemplo, advogou que as ações internacionais deveriam ser construídas racionalmente e não socialmente: “política externa racional é uma boa política externa, visto que somente uma política externa racional minimiza riscos e maximiza vantagens; desse modo, satisfaz tanto o preceito moral da prudência como a exigência política de sucesso”. Para o autor, os estadistas concebiam o mundo em termos estratégicos, diferentemente da população que os via em termos moralistas e legalistas (LIMA, 2000, p. 272). Daí proveio a base de seu argumento da primazia da racionalidade da política, que deveria ser compreendida em termos de poder.
A limitação de perspectivas como a de Morgenthau está justamente no aspecto delineado por Aron, de que não é possível conceber uma racionalidade política em termos de poder – tal como os economistas tentam fazer em seus modelos econômicos. Há tensões sociais, que são a base de quaisquer construções da ação externa, como, por exemplo, o caso brasileiro de divergências domésticas entre os Ministérios das Relações Exteriores e da Defesa. Por isso, compartilha-se de sua concepção:
A pluralidade dos objetivos concretos e dos objetivos últimos proibiria uma definição racional do ‘interesse nacional’, mesmo que este não implicasse, em si, o mesmo equívoco contido na idéia de “interesse coletivo”, no campo da ciência econômica. As coletividades são compostas de indivíduos e de grupos, e cada um deles tem interesses próprios e se esforça por maximizar seus recursos, sua participação na renda nacional e sua posição dentro da hierarquia social. Os interesses desses indivíduos e desses grupos, tais como se manifestam em comportamentos reais, não são dados espontaneamente e não se somam para constituir um interesse comum. (ARON, 2002, p. 150).
Nesse sentido, a articulação entre as políticas externa e de defesa pode ser compreendida tanto pelos traços de sua ação externa quanto pelos embates político-sociais domésticos. Nas décadas de 1970 e 1980, outros autores forneceram subsídios à compreensão da dimensão doméstica. A perspectiva de Allison e Halperin (1971, p. 42), por exemplo, pretendia enfocar no
embate entre as burocracias e organizações17. Para eles, análises centradas apenas no Estado abstraiam elementos importantes do processo decisório (SIQUEIRA, 2011, p. 11; HUDSON; VORE, p. 216-217).
Já Putnam (1989, p. 449) pretendeu demonstrar o cálculo estratégico dos atores do governo nas negociações externas, tanto lidando com pressões domésticas quanto internacionais. Enquanto nacionalmente grupos político-sociais pressionariam o governo por seus interesses; internacionalmente, os governos teriam o intuito de aumentar sua habilidade de satisfazer essas pressões e minimizar as consequências políticas (PUTNAM, 1988, p. 434). Como nenhum dos âmbitos pode ser desconsiderado, o modelo dos Jogos de Dois Níveis de Putnam reforçou que, não apenas o ambiente doméstico era importante, mas sua interação com o internacional também. As sugestões de Allison e Halperin (1972) e Putnam (1988) também ofereceram recursos epistemológicos importantes para a compreensão da dinâmica da articulação entre as políticas externa e de defesa no Brasil. De particular importância é a ênfase por eles atribuída ao plano doméstico nos processos de formulação de política externa. Porém, seus modelos analíticos não representam o caso brasileiro por terem sido elaborados considerando a estrutura política dos Estados Unidos, no qual o Legislativo, organizações sociais e o lobby possuem um papel central
na determinação da ação externa18.
Sintetizando os argumentos até o momento, observa-se que a articulação entre as políticas externa e de defesa pode ser analisada pela ótica da ação externa e da dinâmica institucional doméstica. Há, porém, uma terceira dimensão de análise: a estrutura ideacional das elites político-sociais nacionais e seu papel. No geral, pode-se dizer que muitas das escolhas políticas dos atores envolvidos nas dinâmicas doméstica e internacional derivam das imagens de mundo produzidas por suas ideias (WEBER, 1989, p. 101).
Por isso, para compreender a interação entre a dinâmica social doméstica e internacional, no caso das políticas externa e de defesa, faz-se mister entender também as imagens a partir das quais as elites governantes percebem o mundo e formam seus interesses políticos. Para tanto, parte-se dos pressupostos ontológicos e epistemológicos do Construtivismo, entendido como via
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Segundo Allison e Halperin (1972, p. 42): “the ‘maker of government policy is not one calculating decision-maker, but rather a conglomerate of large organizations and political actors who differ substantially about what their government should do on any particular issue and who compete in attempting to affect both governmental decisions and the actions of their government”.
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Krasner (1972, p. 161) criticou as análises de Allison e Halperin por desconsiderar o papel do Poder Executivo na formulação da política externa. O autor criticou o modelo de sobredeterminação do âmbito interno no processo decisório e focar excessivamente na dinâmica das burocracias domésticas.
média entre as concepções Positivistas e Pós-Positivistas. A partir dela, Adler (1999, p. 210), afirma que as “ideias” definem “o limite do que é cognitivamente possível ou impossível para os indivíduos”. Por isso, as elites políticas à frente dos governos determinam a realidade a partir de um conjunto de visões de mundo, que modulam ou influenciam suas ações políticas.
Há, portanto, três grandes dimensões a partir das quais é possível analisar a articulação
entre as políticas externa e de defesa19. A primeira delas refere-se à ação externa, consideradas as
ações empreendidas no âmbito da diplomacia e da estratégia. O eixo de análise é a conduta diplomática-estratégica da unidade política, consideradas interações com outras unidades no âmbito da política de defesa e da política externa. A articulação nessa dimensão demanda coerência entre as agendas e ações das duas políticas.
A segunda contempla a análise dos atores político-sociais envolvidos no processo de interação entre as duas políticas e suas adaptações organizacionais ao longo dos anos para abordar as questões atinentes à ação externa. Compreende-se que tanto o preparo institucional e organizacional dos atores governamentais quanto seus canais de comunicação permitem verificar a articulação entre as políticas externa e de defesa.
A terceira delas concerne à forma como as visões de mundo ou “imagens de mundo” das elites de governo influenciaram o processo de articulação entre as políticas externa e de defesa. A ênfase recai sobre as principais elites político-sociais no poder, em especial, diplomatas, economistas, militares e políticos, e de que maneira suas concepções sobre questões como papel do Brasil no mundo e a natureza do sistema internacional influenciaram o processo de articulação entre as duas políticas no período.
Esses três níveis de análise, quando combinados, permitem que se observe um amplo mosaico da articulação entre as políticas externa e de defesa no Brasil. Porém, entende-se que a opção por cindir a análise pode complicar a compreensão de como as três dimensões interagiram simultaneamente. Por isso, optou-se por complementá-las com um estudo de caso para ilustrar como ocorreu o processo.
Para tanto, elegeu-se as relações entre Brasil e África. O fato de a América do Sul historicamente receber mais atenção na ação externa brasileira influenciou para que se considerasse uma outra região, na qual a inflexão de política exterior brasileira dos governos
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A estrutura dimensional do trabalho foi inspirada da obra de Burges (2006). No texto, o autor analisa a política externa brasileira após a Guerra Fria a partir de três dimensões principais: Segurança, Economia e Ideias. A influência da obra do autor na estrutura aqui apresentada não incorreu no uso dos mesmos marcos teóricos.
anteriores para as gestões de Lula e Rousseff ficaria mais clara. Tendo em vista que as relações do Brasil com o continente foram uma nova prioridade atribuída à agenda externa brasileira entre 2003 e 2013, analisar como foi a articulação entre as duas políticas nas posições do País para a região será um meio importante de ilustrar questões presentes nos três níveis posteriores. Também permitirá compreender a forma como a articulação foi influenciada por possíveis mudanças de ênfase na política externa.
Nesse sentido, o presente trabalho está dividido em cinco capítulos. No primeiro deles, analisar-se-á a política externa dos governos Lula e Rousseff. No segundo capítulo, verificam-se os traços gerais da política de defesa no mesmo período. No terceiro, far-se-á o estudo das relações Brasil-África para ilustrar a interação entre as duas políticas. No quarto, analisam-se as agendas e a dimensão internacional da articulação. Por fim, no quinto, abordam-se as dimensões ideacional e institucional da interação entre as políticas externa e de defesa.