O Estado Contemporâneo na concepção de renomados doutrinadores é aquele que tem por finalidade precípua o compromisso com a justiça social. Para promover a justiça social tem o Estado o poder-dever de buscar os meios necessários para a realização do bem comum. Esse poder-dever permite ao Estado
intervir nos domínios econômico e social para assegurar condições dignas de vida à população.
Nesse contexto, a tributação se presta às finalidades do Estado por duas razões. A primeira por constituir uma importante fonte de recursos financeiros necessários para financiar os serviços públicos e encargos diversos com educação, saúde, saneamento básico, segurança e outros. A segunda, como instrumento de aplicação da política urbana e social do Estado.
Para essa finalidade a Constituição Federal de 1988 dotou os Municípios e demais entes federados de competência para instituir os tributos previstos no Sistema Tributário Nacional, distribuídos entre os respectivos entes políticos nos termos constitucionais.
Tributo, na definição do art. 3° do Código Tributário Nacional é “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
O exercício da competência tributária na forma prevista pela Constituição Federal se constitui num poder-dever dos entes políticos que a receberam estando fora do campo da discricionariedade dos administradores públicos. A obrigatoriedade do exercício da competência tributária vem reforçada na Lei Complementar 101/2001 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que consagra no seu art. 11 o princípio da efetividade do exercício da competência. Esse princípio consiste no dever de instituir, prever (previsão orçamentária) e arrecadar todos os tributos da competência do ente político que a detém.
Contudo, o exercício do poder tributário não é absoluto, sendo limitado pelos princípios constitucionais tributários cujas normas visam proteger o cidadão contra eventual abuso de poder. Dentre os princípios constitucionais tributários destacam- se o da legalidade, da anterioridade, da irretroatividade, da igualdade, da capacidade contributiva, e outros.
Os Municípios receberam diretamente da Constituição Federal competência para instituir imposto sobre: a) a propriedade predial e territorial urbana; b) a transmissão de bens imóveis por ato oneroso inter vivos; e c) serviços de qualquer natureza. Também se inserem na competência municipal a instituição de taxas pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de serviços públicos, contribuição de melhoria e contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.
O imposto sobre serviços de qualquer natureza (IPTU) é o mais tradicional dos impostos cobrados no Brasil. A importância do IPTU como fonte de recursos financeiros para os Municípios tem sido destacada por estudiosos em virtude das características que lhe são inerentes, destacando-se a possibilidade de gerar receita em níveis razoáveis quando bem administrado, aliado ao fato de ser um tributo de base tributária estável, tendente a afastar a possibilidade de conflitos de competência na sua cobrança.
Destaca-se que o IPTU é um dos poucos tributos que melhor se harmoniza com a dupla finalidade da tributação, tendo em vista possuir duas funções bem distintas: a fiscal e a extrafiscal. A função fiscal se revela na capacidade de produzir receita para financiar os encargos próprios do Governo no atendimento aos anseios da sociedade; a função extrafiscal, consagrada no texto constitucional que reconhece o IPTU como instrumento para assegurar o atendimento ao princípio da função social da propriedade, mediante a aplicação da progressividade das alíquotas no tempo.
Dentre os aspectos da incidência do imposto destaca-se a base de cálculo que está definia no art. 33 do CTN como sendo o “valor venal do imóvel”. O valor venal do imóvel segundo a doutrina mais abalizada é o valor de mercado do imóvel para compra e venda à vista. Em obediência aos princípios da igualdade tributária e da justiça fiscal, o valor venal do imóvel deve ser apurado anualmente para refletir, tanto quanto possível, o seu preço real que será considerado na tributação.
No que se refere às alíquotas do imposto, a Constituição Federal admite a aplicação de alíquotas progressivas e seletivas. As alíquotas progressivas podem ser atribuídas para duas finalidades: a) fiscal, em razão do valor do imóvel; e b) extrafiscal, em atendimento ao princípio da função social da propriedade. As alíquotas seletivas podem ser adotadas em razão da localização e do uso do imóvel. A alíquota progressiva em razão do valor venal do imóvel (fiscal) está em consonância com o princípio da capacidade contributiva, segundo o qual quem revela maior capacidade econômica deve pagar proporcionalmente mais imposto.
A alíquota extrafiscal pode ser progressiva no tempo segundo a norma constitucional expressa no art. 182, § 4°, regulamentada pela Lei n° 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
A constituição do crédito tributário do IPTU é feita segundo as regras definidas no CTN para os demais tributos. De acordo com o art 142 do CTN, a
constituição do crédito tributário é precedida do lançamento tributário, que consiste no procedimento administrativo destinado a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, bem como determinar a matéria tributável e calcular o montante do tributo devido. Pelo lançamento identifica-se o sujeito passivo e propõe-se a aplicação de penalidades, se for o caso.
O CTN admite três modalidades de lançamento tributário: o lançamento por declaração; o lançamento de ofício e o lançamento por homologação. O lançamento por declaração é aquele em que o sujeito passivo informa à Administração Tributária toda a matéria fática necessária à realização do lançamento. O lançamento de ofício é aquele em que a própria Administração verifica os elementos fáticos e a constituição da relação jurídica-tributária, determinando o cumprimento da prestação pelo devedor. O lançamento por homologação ocorre quando a lei atribui ao sujeito passivo o dever de apurar o tributo devido efetuar o seu pagamento independentemente de qualquer atuação da autoridade administrativa que posteriormente o homologa.
Em relação ao IPTU, os Municípios brasileiros adotam, por tradição, o lançamento de ofício que é feito anualmente para um exercício, pelo qual a autoridade administrativa municipal verifica a ocorrência do fato gerador, identifica o contribuinte, calcula o montante do tributo devido e emite a notificação do lançamento, entregando-a ao contribuinte. O cálculo e o lançamento do imposto são feitos com base nos dados constantes do cadastro imobiliário e da planta de valores. Portanto, no lançamento de ofício, esses dois instrumentos são considerados elementos essenciais para a constituição do crédito tributário do IPTU, haja vista que fornecem os dados e informações que serão utilizados para a determinação do valor do imposto e identificação do contribuinte.
O cadastro imobiliário contém o registro de todos os dados necessários para a correta identificação do contribuinte e do imóvel tributado. Assim, para atender a finalidade de lançamento do imposto, o cadastro imobiliário deve ser completo e permanentemente atualizado.
A planta de valores fixa os valores médios unitários de metro quadrado de terreno e de construção, para logradouros, quadras, zonas ou bairros, da área alcançada pela tributação, para a finalidade de apurar a base de cálculo do imposto. Os valores de metro quadrado, fixados na planta de valores variam em face do zoneamento e da existência ou não de equipamentos urbanos e serviços públicos
tais como: iluminação pública, rede de telefone, pavimentação, serviços de limpeza pública e coleta de lixo, transporte coletivo, etc. Esses fatores determinam a valorização ou desvalorização dos imóveis e conseqüentemente aumentam ou diminuem a base de cálculo do imposto. Por esta razão, sempre que houver alteração em quaisquer desses elementos a planta de valores deve ser atualizada. A planta de valores é fixada em lei e qualquer alteração nos seus elementos, que possam modificar a base de cálculo do imposto, só podem ser consideradas no lançamento com a prévia autorização da Câmara de Vereadores.
Com base nos dados cadastrais do imóvel e na planta de valores, a autoridade administrativa apura a base de cálculo pelo valor médio, permitindo-lhe dessa forma, avaliar a propriedade imobiliária de milhares de contribuintes. Esse critério de avaliação em massa é conhecido pela doutrina como técnica da praticidade que assegura o lançamento do tributo de maneira eficiente e econômica.
A legitimidade da técnica da praticidade no lançamento do IPTU divide a doutrina e a jurisprudência. Na doutrina, a corrente favorável à sua utilização defende, sobretudo, que a Fazenda Pública não dispõe de recursos, pessoal e aparato necessário a uma exaustiva e esgotante investigação do caso isolado, mas mesmo assim tem o dever de aplicar a lei (ISENSEE, 1976 apud BALEEIRO; BALEEIRO, 2001, p. 249). Contrariamente à prática da simplificação, Derzi (1988, p. 251-254), apresenta como objeções ao uso dessa técnica a ofensa a princípios constitucionais como o da igualdade e da capacidade contributiva.
Na jurisprudência, a técnica de aplicação da lei em massa é analisada à luz dos princípios constitucionais tributários, sobretudo, o da legalidade e da anterioridade, segundo os quais qualquer modificação na base de cálculo do tributo só pode ser feita mediante lei publicada no exercício anterior ao da sua aplicação. Com esse entendimento em 1979, o Supremo Tribunal Federal julgou o Recurso Extraordinário n° 87.763-1, em que foi relator o Ministro Moreira Alves, e decidiu que as plantas e pautas de valores para fins do IPTU são contrárias à Constituição Federal, se não aprovadas por lei, admitindo somente a atualização monetária do valor venal com base em índice oficial de correção monetária. Sobre o posicionamento do STF, Baleeiro (2001) esclarece que a polêmica central enfocada pelos tribunais superiores apresenta-se quando a Fazenda Pública Municipal não procede à avaliação individual, conforme art. 142 do CTN, passando as plantas de valores a atuar como presunções. Em lugar de servirem apenas de parâmetros e
orientações, para avaliação em cada caso isolado, tornam-se as plantas de valores a única avaliação feita.
Além de afrontar princípios constitucionais tributários como o da igualdade, da capacidade contributiva e da justiça fiscal, a técnica da praticidade adotada no lançamento de ofício do IPTU, pode ser um dos fatores que contribuem para a não exploração total da capacidade contributiva dos Municípios, por diversas outras razões, destacando-se a impossibilidade da Fazenda Pública manter o cadastro imobiliário e a planta de valores permanentemente atualizados; insuficiência dos dados constantes do cadastro imobiliário por não refletirem as diferenças individuais relevantes que devem ser consideradas na apuração do valor venal, tais como a funcionalidade, o conforto ambiental e o projeto arquitetônico. Esses fatores, se não refletirem a realidade do imóvel ou forem ignorados no lançamento, importam prejuízo para a Fazenda Pública que deixa de exercer com efetividade o seu poder- dever de tributar.
Ademais, a não atualização do cadastro imobiliário e da planta de valores, invariavelmente, ocasiona erro na determinação do valor do imposto ou na identificação do sujeito passivo. Essas situações quando contrárias ao interesse do contribuinte ensejam a impugnação do lançamento, podendo resultar no cancelamento do crédito tributário por nulidade do ato administrativo.
Nesse contexto, conhecidos doutrinadores do Direito Tributário como Aliomar Baleeiro, Misabel Derzi, e Elizabeth Carrazza sustentam que tributos cobrados em massa que dependem da apuração complexa de valores, não podem depender de lançamento de ofício, defendendo como alternativa viável do ponto de vista estratégico para a tributação do IPTU, a alteração do lançamento de ofício do IPTU, para a modalidade do lançamento por homologação.
No lançamento do IPTU, a Administração Municipal deve observar alguns preceitos e cuidados jurídicos para que o imposto possa atender sua dupla finalidade, como instrumento de aplicação da função social do Estado: garantir a função social da propriedade e assegurar os recursos necessários para que o Governo Municipal possa prestar os serviços públicos e demais encargos requeridos pela sociedade.
A instituição do referido tributo, embora possa parecer simples, demanda cuidados que devem ser observados pela Administração Municipal para evitar vícios que propiciem impugnações judiciais anulatórias do lançamento do imposto
ocasionando graves prejuízos na arrecadação tributária. Ressalta-se, ainda, que qualquer alteração na base de cálculo do IPTU, além da simples atualização monetária, deve ser feita através de lei, seguindo-se o princípio constitucional da legalidade consagrado no artigo 150 da Constituição Federal. No que se refere ao aumento da base de cálculo do imposto, há ainda dois outros princípios a serem observados no lançamento do tributo o da anterioridade e da noventena, delineados, respectivamente, no art. 150, inciso III, alíneas “b” e “c” da Constituição Federal, sob pena de ser declarada a inconstitucionalidade do imposto.
Com efeito, para assegurar a constitucionalidade do lançamento do imposto, os Municípios devem anualmente: a) promover a atualização do cadastro imobiliário fiscal, através do recadastramento imobiliário e b) aprovar, através de lei, nova planta de valores com as alterações em razão da oscilação do mercado imobiliário e de outros fatores que, uma vez ocorridos, possam modificar o valor do metro quadrado dos imóveis.
Contudo, é sabido que, na prática, as Prefeituras não conseguem atender as determinações constitucionais relativas ao lançamento, por razões de ordem administrativa, financeira e política, assim resumidas: falta de pessoal qualificado em recadastramento imobiliário e avaliação de imóveis; falta de recursos financeiros para a contratação de empresas de consultoria técnica especializada em recadastramento imobiliário e planta de valores, cujos serviços, são de custos elevados; dificuldade para aprovação pelo Legislativo, de lei promovendo alterações na planta de valores que provoquem aumento da carga tributária dos contribuintes. Esses fatores, quando ocorrem certamente contribuem para que o lançamento do IPTU seja feito sobre bases desatualizadas que tanto podem induzir a erro na identificação do contribuinte como a determinação incorreta do montante do imposto devido. Essas e outras situações, quando ocorrem, prejudicam o interesse público, por interferir diretamente no resultado da arrecadação. Portanto, o lançamento efetuado com base num cadastro e planta de valores desatualizados é prejudicial ao interesse público, por impedir os Municípios de explorar eficientemente o potencial tributário do seu IPTU.
Essas constatações motivaram o presente estudo que tem por objetivo analisar o lançamento de ofício para verificar se esta modalidade de lançamento constitui ou não uma estratégia eficaz para o desempenho da arrecadação do IPTU. Para esse fim, foi pesquisado o desempenho do IPTU nos 293 Municípios
catarinenses, mediante o levantamento de dados e informações que permitiram o conhecimento da real situação dos Municípios no que se refere aos instrumentos utilizados no lançamento do imposto.
O resultado da pesquisa está demonstrado a partir do item 3.1; a sua discussão é feita na seqüência deste estudo, destacando-se os pontos mais relevantes diretamente relacionados com o tema da pesquisa.
O primeiro aspecto a considerar está relacionado com a autonomia financeira dos Municípios ante o critério de distribuição das rendas nacionais. Em relação à atual situação financeira dos Municípios brasileiros, há um consenso generalizado na classe política favorável à alteração dos atuais critérios de distribuição das rendas que tem se mostrado prejudicial aos Municípios.
O debate sobre a necessidade de reformulação desses critérios não é recente, tendo antecedido à promulgação da atual Constituição Federal.
Conforme dados de pesquisa demonstrados na tabela 5 relativos à evolução da arrecadação tributária das esferas de governo nos dez anos pós-reforma tributária de 1988, ficou demonstrado que com a promulgação da atual Constituição, os Municípios obtiveram uma considerável elevação nos seus recursos, cujo montante que no final do período (1997) representou cerca de 190% de acréscimo nos seus recursos orçamentários. Contudo, esse acréscimo de recursos na receita dos Municípios não decorreu, necessariamente, da ampliação de suas competências tributárias. Foi muito mais em razão da elevação dos índices de participação na arrecadação do ICMS e do FPM. Em relação à participação no resultado da arrecadação do imposto do Estado, os Municípios tiveram um acréscimo de cinco pontos percentuais, aumentando de 20 para 25% a cota de participação na arrecadação do ICMS. Com relação ao FPM, a participação dos Municípios no produto da arrecadação do IPI e do Imposto sobre a Renda, passou de 17% para 22,5%.
Conforme ficou demonstrado no gráfico 1, o incremento dos recursos municipais decorrentes da reforma tributária de 1988 proporcionou uma elevação no índice de participação dos Municípios no total de renda do País, que em 1988 era de 2,7%, passou para 5,4% em 1997.
Contudo, o ganho financeiro dos Municípios decorrente da reforma constitucional significou perdas para as outras esferas de governo. E a conseqüência desse fato foi a transferência aos Municípios também de encargos,
que antes pertenciam à União e aos Estados. Além disso, a União adotou mecanismos de aumento de suas rendas com a criação de novas contribuições e aumento de alíquotas daquelas existentes; adoção de renúncia fiscal em relação aos impostos que constituem o FPM; criação do Fundo Social de Emergência, posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal, alocando a eles importantes recursos federais, e outros.
Essa política adotada pelos Governos Federal e Estaduais provocou expressiva queda nos índices de participação dos Municípios nas rendas nacionais. Retornando ao gráfico 1, constata-se que o percentual de participação conquistado em 1997, de 5,4% caiu para 4,38% em 2003 e para 4,22% em 2004. Esse quadro coloca os Municípios em situação de instabilidade financeira.
Especificamente em relação aos Municípios catarinenses, outro fato importante a ser considerado está relacionado com o nível de dependência desses em relação às transferências tributárias do Estado e da União.
O gráfico 2 revela que 86% dos recursos dos Municípios provêm de transferências tributárias da União e do Estado. Os recursos próprios municipais representam, em média, apenas 14% da sua receita orçamentária.
O gráfico 3 mostra que o elevado grau de dependência dos Municípios em relação às transferências tributárias da União e do Estado é verificado em todas as mesorregiões, sendo menos acentuado na Grande Florianópolis, cujo percentual é de 67% e o Norte Catarinense, com 83%.
A realidade constatada a partir desses dados revela que os Municípios catarinenses estão empobrecendo financeiramente. A questão tem sido avaliada por estudiosos que advertem para o fato de que os problemas financeiros dos Municípios são mais de ordem administrativa do que resultantes do critério da distribuição de rendas do País.
A composição da receita tributária dos Municípios catarinenses também foi pesquisada e o seu resultado revela uma situação considerada atípica onde as taxas arrecadadas superam os impostos. De acordo com os dados demonstrados na tabela 9, as taxas aparecem em primeiro lugar, seguidas do ISS e do IPTU. O ITBI, ocupa o último lugar.
Esse quadro sugere que os Municípios catarinenses adotem mecanismos para melhor explorar o seu potencial tributário, notadamente em relação ao IPTU.
A análise da importância e do desempenho do IPTU em relação aos demais tributos demonstrada na tabela 12 revela que o IPTU ocupa, em média, o 3° lugar a em relação aos demais tributos, somente superando o ITBI. Contudo, nos Municípios com população acima de 10 mil e até 50 mil habitantes, ocupara o 1° lugar no total das receitas tributárias. Observa-se que, em nível nacional, o IPTU ocupa o 2° lugar em relação aos demais tributos.
A capacidade dos Municípios gerar recursos para custear os seus encargos está limitada à sua competência tributária definida pela Constituição Federal. Contudo, dentro desse limite, as Prefeituras podem obter um maior ou menor desempenho das receitas municipais, dependendo do potencial tributário do Município e da forma como administram as suas receitas.
Na análise do potencial tributário do IPTU levou-se em consideração dados reveladores da capacidade contributiva da população em relação ao imposto e considerou-se, também, o quanto este imposto representa em termos de valor despendido por habitante da zona urbana dos Municípios.
A análise do potencial tributário considerou dois aspectos relacionados com a arrecadação do IPTU: a relação do valor do imposto cobrado nos Municípios