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Desde a crise de 2007-2008, inúmeras definições de risco sistêmico têm sido propostas pela literatura acadêmica e por órgãos normativos internacionais. Para Lastra (2006, p. 138),

risco sistêmico “can be defined as the risk that financial difficulties at one or more banks spill

over to a large number of other banks or the financial system as a whole”.

A definição de Lastra tem um caráter mais “limitado” do que o conceito de risco sistêmico de Schwarcz (2008), que vem sendo citado extensivamente nos trabalhos sobre o assunto. Para o autor, risco sistêmico é:

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“the risk that (i) an economic shock such as market or institutional failure triggers

(through a panic or otherwise) either (X) the failure of a chain of markets or institutions or (Y) a chain of significant losses to financial institutions, (ii) resulting in increases in the cost of capital or decreases in its availability, often evidenced by substantial financial-market price volatility.

O conceito exposto por Schwarcz é diferente do de Lastra em dois sentidos. Primeiro,

porque diz qual pode ser a origem ou gatilho do risco do risco sistêmico (“an economic shock

such as a market or institutional failure”). Segundo, porque mede a ocorrência de risco

sistêmico também pelos seus efeitos (“increases in the cost of capital or decreases in its

availability”). Pode-se mencionar um terceiro elemento, a “evidência” de que um sistema

financeiro tenha sido contaminado pelo risco sistêmico, que é pela “substancial volatilidade nos preços dos mercados financeiros”.

Como as definições de risco sistêmico são várias, tem sido comum caracterizar o risco sistêmico através de dois elementos: seus canais de transmissão e suas dimensões temporal e setorial.

Quanto aos canais de transmissão do risco sistêmico na atividade bancária, sua raiz está no próprio modo de funcionamento desses intermediários financeiros. Bancos captam depósitos à vista e transformam tais exigibilidades de curto prazo em empréstimos ou financiamentos de longo prazo, geralmente para projetos cuja maturação requer um lapso temporal mais longo, compatível com o retorno dos rendimentos esperados, de tal modo que há uma diferença intertemporal entre as demandas que compõem os passivos dos bancos (depósitos, essencialmente) e seus ativos (empréstimos e financiamentos). Além desse descasamento, os

bancos também operam sob o sistema das chamadas “reservas fracionárias”, que lhes permitem

alavancar sua capacidade de oferta de crédito pela manutenção, em suas reservas, de apenas uma fração do dinheiro depositado pelos seus clientes (Yazbek, 2012).

Em razão desse peculiar funcionamento da firma bancária, e da forte dependência da confiança dos agentes na saúde dos seus balanços, a percepção de que um banco pode vir a não

honrar com os seus pagamentos devidos pode gerar a chamada “corrida bancária”, isto é, uma

onda de saques de depositantes aflitos com a possibilidade de não ter seu dinheiro depositado de volta. Como a confiança é o elemento essencial que permeia todo o sistema financeiro, é possível que a fragilidade de uma instituição financeira espraie uma onda de insegurança entre os agentes afetando todo o sistema, gerando um “efeito dominó” ou “comportamento de

33 Além da relação dos bancos com seus clientes-depositantes, também há outros dois canais de transmissão que os tornam ainda mais interligados e vitais para o funcionamento de uma economia de mercado (Cortez, 2002). Um é o chamado mercado interbancário, formado por transações financeiras entre as próprias instituições bancárias. Como a regulamentação bancária exige que as posições devedoras de um banco estejam zeradas ao final de cada dia, é possível que qualquer um deles possa conseguir cobrir alguma posição a descoberto tomando

emprestados recursos de outros bancos, um tipo de captação de curtíssimo prazo (“overnight”)

e cuja taxa de juro é formada, basicamente, em função do risco ofertado pela instituição tomadora, conforme o julgamento dos demais participantes desse mercado. Alguns bancos, especialmente os de pequeno e médio porte, dependem da fluidez desse mercado para poderem ter seus níveis de capital adequados ao tipo de operação que exercem, conforme a regulamentação prudencial do Banco Central.

Um segundo aspecto da dimensão sistêmica das atividades bancárias reside no sistema

de pagamentos, que pode ser definido como “o conjunto de instrumentos por meio dos quais

são efetuadas as transferências de valores e de outros ativos em razão de quaisquer operações econômicas” (Yazbek, 2012, p. 85). Considerando-se que a maior parte das operações econômicas geram transações monetárias, muitas das transferências entre os agentes econômicos se perfazem na forma de transferências de reservas bancárias (Yazbek, 2012, p. 85). Riscos decorrentes de falhas nessas transferências podem, portanto, desencadear uma complexa cadeia de danos, pois o descumprimento de um compromisso financeiro por parte de uma instituição pode afetar o equilíbrio financeiro de outra – ou de uma empresa não financeira

– com relação às suas respectivas contrapartes, podendo torna-las ilíquidas quanto ao

pagamento de suas obrigações pendentes e, consequentemente, irrompendo um processo de problemas de caráter sistêmico.

Esses são, portanto, os principais canais de transmissão do risco sistêmico no setor bancário.

Há, no entanto, um fator complicador do risco sistêmico embutido no sistema financeiro que vai além do mercado bancário. Com a liberalização dos serviços financeiros, instituições e mecanismos inovadores passaram a atuar como verdadeiros intermediários financeiros, desempenhando as mesmas funções dos tradicionais bancos, isto é, captação de depósitos e oferta de crédito. Em conjunto com bancos de investimentos e seguradoras, tais instituições formam o chamado shadow banking system, um nicho do sistema financeiro situado à margem

34 da regulação bancária tradicional, não estando sujeitos, por exemplo, aos requerimentos de capital ou a outros tipos de regulação prudencial.

Pozsar et al descrevem o shadow banking system como sendo uma rede de intermediários financeiros que proveem fontes de funding para crédito pela conversão de ativos opacos, arriscados de longo prazo, em obrigações de curto prazo (2013, p. 4). Em sua definição, shadow banking system compreende os “financial intermediaries that conduct maturity, credit, and liquidity transformation without explicit access to central bank liquidity or public sector credit guarantees”20.

Em outras palavras, o shadow banking system compreende instituições que perfazem as funções clássicas de uma intermediação financeira, como a transformação da maturidade (depósitos e outras captações de curto prazo em ativos de longo prazo), da liquidez (uso de instrumentos líquidos para financiar ativos ilíquidos) e do crédito (melhora da avaliação de crédito de terceiros pela qualidade da própria carteira de ativos) (Gorton & Winton, 2002).

Como o shadow banking system atenua a rigidez da separação entre os mercados bancários, de seguros e de capitais, a noção de risco sistêmico tem sido ampliada para capturar as interligações entre os participantes desses mercados. Além disso, o risco sistêmico também

tem sido analisado em face do “ciclo financeiro”, isto é, as fases de “euforia” (ascendente) e “pânico” (descendente) que caracterizam as tendências de variação dos preços dos ativos

financeiros21. Assim, uma melhor compreensão de risco sistêmico pode ser realizada tendo em consideração essas duas dimensões (FMI, 2011a):

a. Dimensão temporal: cumulativa, amplificando elementos pró-cíclicos que

operam no âmbito do sistema financeiro, bem como entre o sistema financeiro e a economia real;

20 _{Os autores incluem no shaddow bankig system veículos de investimento como os credit hedge funds, os money-} market funds, veículos de investimentos estruturados (“Structured Investment Vehicles” – SIV), seguradoras,

monoline insurers, fundos de pensão etc. (Pozsar et al, 2013, p. 7).

21 _{Arnold et al} (2012, p.3) definem ciclo financeiro como “as those self-reinforcing fluctuations in perceptions and attitudes towards risk, financing constraints and asset prices that tend to amplify business fluctuations and that may lead to widespread financial distress and macroeconomic dislocations”. Os autores também chama o ciclo financeiro de “caráter pró-cíclico do sistema financeiro”.

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b. Dimensão transversal: reflete a distribuição do risco do sistema

financeiro em um determinado ponto de tempo, tentando identificar a interconectividade ponderada entre instituições financeiras.

Tal modelagem do risco sistêmico em suas facetas temporal (ciclo financeiro) e intersetorial (mais de um mercado financeiro) tenta capturar todas as suas possíveis fontes, além de precisar quais riscos são sistêmicos e quais não podem ser enquadrados nessa categoria.

Levando-se em conta essas duas dimensões do risco sistêmico, é possível afirmar que

um novo “domínio” de política econômica tem se posicionado cada vez mais no centro dos debates sobre a regulação do sistema financeiro. A “política macroprudencial” (ou regulação

macroprudencial) tem sido cada vez mais invocada como uma ferramenta de combate ao risco sistêmico, através do desenho de instrumentos específicos para fazer frente aos riscos criados

ou amplificados pelo sistema financeiro. Essa política seria o “elo” entre as políticas monetária e regulatória do setor financeiro, ao tratar o sistema financeiro “como um todo, e não através de seus componentes individuais” (FMI, 2011a; 2011b).

A regulação ou política macroprudencial tem levado as autoridades financeiras a reverem seus perímetros regulatórios. Em vários países, tem havido a criação de estruturas institucionais, geralmente sob a forma de um conselho colegiado reunindo representantes das várias agências financeiras, para tratar as questões relativas a essa nova modalidade de política econômica. Retoma-se essa questão na apresentação da arquitetura da supervisão do sistema financeiro brasileiro, no item 1.3, à frente.