Critério Alocativo Universalização com ampliação progressiva de cima para baixo
Focalização
População-objetivo Classe média/grupos organizados Pobres
Financiamento Estatal Cofinanciamento
Subsídio à oferta Subsídio à demanda Institucionalidade Monopólio ou semimonopólio
estatal.
Pluralidade: Estado com intervenção do setor privado; filantrópico (ONGs); informal
(famílias).
Centralismo Descentralização
Lógica de Decisão Burocrática Projetos
Enfoque Nos meios (infraestrutura social, gasto corrente)
Nos fins (impacto sobre a população-objetivo) Indicador Gasto público social Relação custo-impacto
Fonte: (PINHEIRO, 1995, p. 83).
Trata-se da mudança de concepção do papel a ser desempenhado pelo Estado na economia e na sociedade em relação aos períodos entre 1930 e 1980, e que começou a ser gestada desde o final da Segunda Guerra Mundial. Nesses cinquenta anos, aproximadamente, predominou um Estado regulador dos mercados, interventor direto e centralista na (re)produção do espaço, ocupando lugares diversos, principalmente aqueles intervalos (espaços/setores) cuja maturação do capital era mais longa e em que o retorno era demasiado lento.
Esse Estado deveria então ceder lugar a um “Estado Mínimo” para o conjunto da sociedade, que, no lugar de promover a seguridade social, passa a defender e implantar o seguro social privado. Ou ainda, em vez de desenvolver e aprofundar políticas de universalização dos serviços básicos à reprodução do conjunto da sociedade, como fora prometido em momentos anteriores, arroga para si algumas políticas sociais de forma focalizada ou segmentada, destinando ao mercado a prestação de vários serviços (saúde,
previdência, habitação e educação) para os segmentos sociais menos empobrecidos materialmente: a classe média, especialmente. Ou seja, trata-se de um importante ponto de inflexão, no qual o Estado passa a se dirigir aos mais pobres, proporcionando-lhes parcos serviços sociais, enquanto os demais passam a contar com o mercado para satisfazer suas necessidades, para comprar serviços que não serão mais providos pelo “Estado Providência” do período keynesianista.
Há, assim, uma drástica diminuição dos gastos totais com setores como educação, saúde, habitação e saneamento, entre outros, em diversos países do mundo, incluindo os da América Latina e do Leste Europeu, entre outras regiões, cujos governos passaram a se dedicar à funcionalização da pobreza, implantando programas de amortecimento das tensões sociais, ancorados em um novo projeto de regulação econômica. O Estado passa a intervir com a premissa de que os atingidos pelas políticas focalizadas ou segmentadas não têm capacidade de fazer história, devendo ser vitimizados e “cuidados” por um Estado que adota a “despolitização como instituição”, atacando as bases da esperança e desmobilizando ou destruindo as possibilidades de irrupção popular.
Nesse sentido, os direitos básicos de cidadania passam, a partir da década de 1980 no chamado mundo desenvolvido e a partir da década de 1990 nos países subdesenvolvidos, a ser relegados ao último plano de qualquer governo que deseja sobreviver à desmoralizante vaga neoliberal, e as perspectivas de uma “inclusão social” são então enterradas por aqueles que se colocam como os novos arautos da modernização, do “breve século XX.” Os mercados passam a definir como devem ser as relações socioeconômicas, sujeitando-as à esfera mercantil. Há articulação entre a escala nacional e internacional, com o claro objetivo de favorecer os monopólios e oligopólios, destruindo qualquer possibilidade de uma democracia mundial. O Estado, que deveria ser uma esfera independente e resplandecente, mediadora dos conflitos sociais, metamorfoseia-se no “Estado Político” que, por meio de uma burocracia sequiosa por atender os desejos do capital, enfraquece as possibilidades de emancipação da sociedade, revigorando o que costumamos chamar de “cidadania consentida.”
É de fato um desvio substancial o que ocorre no transcurso da última década do século XX, mas de onde parte tal proposta de redefinição dos mecanismos de regulação econômica? Quais são as causas dessa alteração e quais suas consequências? Como ocorreram as primeiras experiências pautadas nesse novo modelo de regulação econômica? Quais os limites dessa proposição? Quais as semelhanças e diferenças dos projetos implantados em diferentes estados nacionais? Como essa proposição atinge os diversos setores da economia? Como as
legislações contribuem para a implementação e o sucesso dessa perspectiva no mundo, na América Latina e no Brasil?
Essas e outras questões serão respondidas nesse capítulo, que está dividido em seis seções, incluindo a introdução que se apresenta, partindo de uma escala global de análise até atingirmos a escala nacional.
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Ao mesmo tempo em que o Estado do Bem Estar Social era praticado em diferentes lugares do globo, com diversos matizes, um grupo de intelectuais liderados por Friedrich Hayek,47 com orientação ideológica liberal, já se articulava contra o keynesianismo, advogando ser esta uma forma de regulação da economia que destruía a liberdade das pessoas e a concorrência entre os indivíduos, defendendo que “[...] a desigualdade era um valor positivo – na realidade imprescindível em si –, pois disso precisavam as sociedades ocidentais” (ANDERSON, 1996, p. 10).
Esse combate ao keynesianismo iniciou-se logo após a II Guerra Mundial e foi sendo estruturado nos 20 anos subsequentes, encontrando terreno fértil para prosperar no capitalismo desenvolvido no transcurso das décadas de 1970 e 1980, quando as crises do petróleo de 1973 e 1979 contribuíram para que a economia mundial entrasse em uma profunda depressão, resultando na diminuição das taxas de crescimento econômico e no declínio das taxas de lucro, associadas aos elevados índices de inflação, que perduram pelos anos oitenta.
Tratou-se de um momento propício para a culpabilização dos sindicatos e do Estado pela situação na qual a economia se encontrava e passou-se a requerer um maior controle sobre aqueles sindicatos e várias mudanças no Estado, que deveria deixar de ser interventor para tornar-se apenas um ente regulador. Deveria ainda romper com as entidades sindicais, investir menos em gastos sociais, ter uma maior disciplina orçamentária e atuar no sentido de manter a estabilidade monetária, induzir a taxa “natural” de desemprego e promover reformas fiscais e nas legislações, propiciando a elevação das taxas de lucro. (Anderson, 1996).
47Segundo Perry Anderson (1999), Friedrich Hayek foi um intelectual de proa na reação ao Estado
intervencionista e do Bem Estar Social. Em 1944, publicou um texto intitulado “O caminho da servidão”, no qual defendia veementemente a não intervenção do Estado na economia. Sempre se colocou contra a social- democracia e defendeu a liberdade do mercado, sendo acompanhado por diversos intelectuais de direita que se posicionavam contra o Welfare State e o New Deal. Juntamente com Milton Friedman (e outros membros da direita do capitalismo avançado) fundou as bases do neoliberalismo que somente se tornou proeminente na década de 1970.
Nesse processo foi necessário demonizar as ações do Estado do Bem Estar Social em diversos países, encarando-o como ineficiente e “gastador”, ao mesmo tempo em que o endeusamento do mercado, tido como bom e eficiente, foi estruturado, com o mesmo sendo apresentado como solução para os problemas da sociedade.
Desta forma, no transcurso dos 1970 o neoliberalismo percorreu um caminho cuja primeira experiência se deu no Chile, quando os “Garotos de Chicago”, formados por Hayek atuaram junto ao governo Pinochet transformando esse país num imenso laboratório neoliberal. Posteriormente, a proposta neoliberal passou pela Inglaterra, Estados Unidos da América e países da OCDE, passando pelos países do Sul da Europa, num segundo momento, pelos estados nacionais do Leste Europeu, posteriormente e, chegando, por fim, no decorrer da década de 1990, aos outros países da América Latina. Segundo Perry Anderson os anos de 1980 significaram a vitória das propostas neoliberais no capitalismo avançado, sendo o modelo inglês o mais emblemático e que serviu de base para a implantação do neoliberalismo em diversas economias. De acordo com esse intelectual:
O modelo inglês foi, ao mesmo tempo, o pioneiro e o mais puro. Os governos Thatcher contraíram a emissão monetária, elevaram as taxas de juros, baixaram drasticamente os impostos sobre os rendimentos altos, aboliram controles sobre os fluxos financeiros, criaram níveis de desemprego massivos, aplastaram greves, impuseram uma nova legislação anti-sindical e cortaram gastos sociais. E, finalmente – esta foi uma medida surpreendentemente tardia – se lançaram num amplo programa de privatização, começando por habitação pública, passando em seguida a indústrias básicas como o aço, a eletricidade, o petróleo, o gás e a água. Esse pacote de medidas é o mais sistemático e ambicioso de todas as experiências neoliberais em países de capitalismo avançado.(ANDERSON, 1996, p. 12. Grifos
nossos).
Adotando uma postura agressiva contra o Estado do Bem Estar Social, o partido conservador inglês, através da primeira ministra Margareth Thatcher, promoveu severas modificações na economia inglesa, com repercussões mundiais. A “dama de ferro” adotou um discurso contra o Welfare State, acusando-o de ineficiente, corrupto e causador da dependência dos trabalhadores, tolhendo a capacidade de competitividade dos indivíduos, a qual serviria para promover a melhoria da sociedade em geral. Thatcher passou a defender a competição, o fortalecimento da individualidade e atuou no sentido de evitar o controle da propriedade privada.
Concomitantemente foi produzido um discurso para a destruição dos sindicatos, que eram acusados de promover uma ditadura que deveria ser vencida a todo o custo; os governos Thatcher isolaram as lideranças sindicais, estimularam a negociação individual em detrimento
da negociação coletiva e adotaram uma política de Estado que era instrumento para a harmonização dos diferentes capitais em solo inglês.
Entre 1979 e 1983 o governo conservador, objetivando enfraquecer os sindicatos, atuou para que ocorresse a diminuição das taxas de emprego no setor manufatureiro, levando a uma pressão sobre os trabalhadores que tiveram que aumentar sua produtividade para não serem demitidos. Ao mesmo tempo, houve o aumento das taxas de lucro, com elevação da exploração da classe trabalhadora e distanciamento do poder do sindicato sobre esta (ARRUDA, 2006).
Em outros termos, as práticas do governo inglês de Margareth Thatcher fizeram o movimento operário do país sofrer uma enorme derrota; anteriormente havia ali uma alta taxa de sindicalização (embora em alguns momentos estas decaíssem), que deu origem à formação do partido trabalhista (Labour Party). Tratava-se de um movimento altamente articulado, institucionalizado e hierarquizado. Ocorreu, neste contexto, um pacto entre Capital, Trabalho e Estado em torno do pleno emprego e do Welfare State, chegando-se à promoção de um reformismo na Inglaterra, conduzido pelo partido trabalhista, que entre o discurso e a prática socialista distanciava-se muito. Em diversos momentos os movimentos operários atuaram com greves e piquetes, assumindo, inclusive, a direção das fábricas.
Entretanto, a “dama de ferro” quebrou a hegemonia deste partido, desregulamentando e flexibilizando as leis trabalhistas e os direitos sociais e promovendo ações para coibir a atuação dos sindicatos. Tratou-se de uma ofensiva capitalista aos direitos trabalhistas e sindicais, com a remoção de imunidades dos lideres sindicais que existiam anteriormente, caracterização de atividades sindicais como ilegais e imposição de diversas penalidades, além da destruição do coletivismo nas negociações trabalhistas. Não obstante ocorreu a aplicação de técnicas de gerenciamento e de administração das empresas, cujo fundamento era o individualismo exacerbado. Aliado a isto, incrementou-se o trabalho “part-time” (ANTUNES, 1999; BIHR, 1999; ARRUDA, 2006).
Outra estratégia utilizada pelo thatcherismo para fazer valer a ideologia neoliberal foi a destruição gradativa dos movimentos sindicais, através, por exemplo, do financiamento de organizações para que atuassem contra os sindicatos; a “autonomia sindical” cedeu lugar a uma rígida coerção por parte do Estado. Greves, piquetes e mobilizações deveriam passar por um ritual que minimizava a ação, mais liberada em momentos pretéritos. Segundo Ricardo Antunes:
o exemplo da greve é elucidativo: para que sua decretação tenha validade legal, há um ritual complexo de votações que burocratizam e limitam fortemente a sua ocorrência, que deve ser anunciada e, posteriormente, seguir toda uma teia de restrições. As greves de solidariedade foram proibidas, também foram coibidas as ações de conscientização dos sindicatos [...]. Somente as paralisações que seguiam o ritual burocrático-legal restritivo tinham validade. Quando essa sistemática não era rigorosamente cumprida, os sindicatos sofriam penalidades que atingiam multas altíssimas, de modo a inviabilizar a vida associativa e sindical. (ANTUNES, 1999, p. 68).
O neoliberalismo inglês trouxe, sem dúvida, a elevação do desemprego que as pesquisas oficiais do governo do Reino Unido tentaram esconder, além de empregos cada vez mais precarizados de tempo parcial. Ocorreu, ainda, uma elevada desindustrialização (tradicional), resultando na diminuição da presença do homem no trabalho tradicional. Houve, por fim, a escassez de trabalho, ao mesmo tempo em que sua jornada foi ampliada, indicando um acentuado processo de concentração de riquezas e de elevação da preocupação com o imediato da vida.
Entretanto, estas práticas neoliberais não ocorreram sem reação, e um exemplo conspícuo disto foi a greve dos mineiros, que representou um ato de solidariedade e coletivismo contra as ações da “dama de ferro”. O movimento, contudo, não obteve o êxito esperado, e, ao final, diversas foram as minas fechadas e os mineiros despedidos. (ANTUNES, 1999).
Assim, as pedras angulares da reforma inglesa, no decorrer dos anos oitenta foram: a) a derrubada quase integral das políticas keynesianas, conforme as proposições de Hayek e Friedman, a criação de um exemplar “Estado Mínimo”; b) a reformulação da legislação social (sindical, trabalhista e previdenciária) e c) elevadas taxas de dessindicalização.
Além disso assistiu-se, no transcurso dessa década, à migração dos postos de trabalho da indústria para os serviços, pois setores como a mineração, siderurgia, transporte ferroviário, industrial têxtil e construção naval foram destruídos ou privatizados, resultando na contração do número de empregos e no fortalecimento da financeirização da economia, com a reconfiguração do papel da Inglaterra dentro da Divisão Internacional do Trabalho. Conforme Arruda:
essa reconfiguração, em linhas gerais, ocorreu da seguinte forma: alguns importantes setores da economia britânica, [...] foram gradativamente perdendo suas posições de liderança na economia nacional. O papel central e hegemônico das
smokestack industries (literalmente, “indústrias de chaminé”), na Grã Bretanha, foi substituído por empresas da chamada “nova economia”, sobretudo aquelas
envolvidas na microeletrônica, na produção do e/ou baseada no conhecimento cientifico e tecnológico de ponta, bem como por instituições financeiras que já não preservam os contornos característicos daquele regime de acumulação que se convencionou denominar de fordismo. (ARRUDA, 2006, p. 148).
Além de uma ampla desregulamentação dos direitos sociais em favor do grande capital, o governo Thatcher implementou um profundo processo de privatizações, objetivando repassar para o setor privado o controle de empresas que eram produtivas e lucrativas e estavam nas mãos do Estado, além de incitar o individualismo, que teve importante papel na quebra do coletivismo da classe trabalhadora. Nesse processo, setores estratégicos como a mineração, a siderurgia, a aviação, o transporte ferroviário e a construção naval foram privatizados, resultando numa expressiva redução dos empregos. Desta forma, em meados da década de 1990 praticamente todas as atividades públicas já estavam privatizadas, restando apenas os serviços de metrô e dos correios, ainda mantidos sob o controle estatal. Aliado a isso, o setor de serviços já concentrava aproximadamente 70% dos postos de trabalho (ANTUNES, 1999; ARRUDA, 2006).
As práticas neoliberais se espalharam para outros países da Europa e para os EUA nessa primeira fase, apresentando diferenças com relação ao neoliberalismo inglês: no primeiro caso ocorreu a adoção de um neoliberalismo com ênfase na disciplina orçamentária e com reformas fiscais, ao mesmo tempo em que se mantiveram alguns gastos sociais, evitando o confronto direto com os sindicatos; no segundo não ocorreu qualquer disciplina orçamentária, uma vez que havia uma competição militar com o claro propósito de quebrar a economia soviética e destruir o socialismo real.
Compreendendo uma segunda fase de expansão do neoliberalismo, os países do Sul da Europa conviveram com uma contradição, pois o período de chegada deste modelo ao nesta região coincidiu com a ascensão dos partidos de esquerda ao poder, prometendo implementar políticas de Bem-Estar Social como o pleno emprego e a proteção social. Países como a França, a Espanha, a Itália e a Grécia elegeram, nesse momento, alternativas progressistas de base popular, que requeriam os mesmos direitos alcançados pelos trabalhadores do norte. No entanto, essas políticas fracassaram e o que se assistiu foi uma fenomenal guinada para a direita, com a adoção dos pressupostos neoliberais no final da década de 1980, destacando-se os elevados índices de privatizações, os aumentos progressivos das taxas de desemprego e a articulação com o capital financeiro (ANDERSON, 1996).
Um exemplo disso foi o que ocorreu na França nos anos de 1982 e 1983, quando o governo se viu
forçado pelos mercados financeiros internacionais a mudar seu curso dramaticamente e reorientar-se para fazer uma política muito próxima da ortodoxia neoliberal, com prioridade para a estabilidade monetária, a contenção do orçamento, concessões fiscais aos detentores de capital e abandono do pleno
emprego. No final da década, o nível de desemprego na França socialista era mais alto do que na Inglaterra conservadora (ANDERSON, 1996, p. 14).
Depois de instalar-se nos países do Sul, foi a vez dos países do Leste Europeu conhecerem o neoliberalismo; o fim do socialismo real significou a inclinação para a direita, e desta forma ocorreram mudanças muito mais radicais nas economias do Leste do que aquelas vistas no Ocidente. Segundo Perry Anderson, as lideranças políticas do Leste Europeu realizaram, no decorrer dos anos noventa, “privatizações muito mais amplas e rápidas do que haviam sido feitas no Ocidente. Para sanear suas economias, aceitam quedas de produção infinitamente mais drásticas do que haviam sido aceitas no Ocidente” (ANDERSON, 1996, p. 18). Tudo isso sob os auspícios de elevada desigualdade social, com enorme empobrecimento da população.48 Na Rússia, por exemplo, ocorreu a adoção do neoliberalismo sem mudanças dos sujeitos do poder, e não houve alteração entre a velha e a nova nomenclatura, pois os poderosos de outrora permaneceram na liderança. Ocorreu ali uma intensa destruição dos serviços do Estado, com desvalorização do staff intelectual, que passou a vender sua força de trabalho para outros centros econômicos, como a China, os EUA e o Japão. O grau de desigualdade social no país aumentou com a adoção das políticas neoliberais, havendo a diminuição da expectativa de vida entre a população, uma elevada corrupção, a expropriação das terras do Estado, o aumento do poder da máfia e a ausência generalizada de democracia (SADER, 1999).
Tratou-se de um movimento que redefiniu os rumos da economia mundial e conteve a inflação, que era elevadíssima na década de 1970, recuperou as taxas de lucros, promoveu a desestabilização dos sindicatos seguida pela contenção dos salários e elevou as taxas de desemprego. Apesar dessas perspectivas, foi também o neoliberalismo que não conseguiu manter as taxas de crescimento estáveis como em momentos anteriores a 1970 e não conseguiu diminuir o peso do Estado na economia, pois grande parte do dinheiro que era gasto na proteção social foi redirecionado para o pagamento de bolsas desemprego, pensões e aposentadorias para que o consumo fosse mantido em níveis necessários à reprodução ampliada do capital. Além disso, a desigualdade social tornou-se elevada em todo o mundo após a implementação das políticas neoliberais. (ANDERSON, 1996; SADER, 1999; BIHR, 1999; ANTUNES, 2001; ARRUDA, 2006; CAVALCANTE, 2010).
48Enquanto isso, a Nova Zelândia e a Austrália promoveram reformas mais drásticas do que a Inglaterra, com
amplo desmonte do Estado do Bem Estar Social, resultando em perdas irreparáveis para a população desses países.
Nem mesmo a crise do início da década de 1990 fez o ideário neoliberal recuar; pelo contrário, ocorreu um fortalecimento das práticas neoliberais e a intensificação das privatizações, que se abateu em diversos estados nacionais na última década do Séc. XX.
Prometendo o controle social sobre os serviços públicos, a regulação do Estado através de agências de caráter social, a eficiência da iniciativa privada na prestação de serviços que eram, anteriormente, ofertados pelo Estado, culminando na universalização desses serviços com mais qualidade, os defensores do neoliberalismo defendiam (e defendem) a substituição de um Estado interventor por um Estado regulador, que deveria (e deve) privatizar todas as empresas estatais, terceirizar as funções administrativas, defender a concorrência e promover a participação social mediante a criação de conselhos de consumidores e audiências públicas. Em outros termos, para os adeptos do neoliberalismo deveria (e deve) ser erigido um Estado para mercantilizar os direitos sociais, arduamente conquistados através da luta de classes, transformando-os em bens e serviços a serem oferecidos no mercado, a partir da criação de um senso comum de que não há outra alternativa para a sociedade hodierna, restando apenas o