De início, cabe afirmar que a competência para legislar em matéria de desapropriação é privativa da União, nos termos do art. 22, II, da Constituição Federal. Conforme o parágrafo único do mesmo artigo, entretanto, lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas sobre a matéria.
Quanto às etapas, divide-se a desapropriação em duas fases: a declaratória e a executória, abrangendo, esta última, uma fase administrativa e, se necessária, uma judicial.
3.3.1 Fase Declaratória
Na primeira fase, o Poder Público manifesta sua vontade de posteriormente transferir a propriedade de um bem alheio para seu patrimônio, ou para o de pessoa delegada, por meio de uma declaração de utilidade pública ou de interesse social com previsão em lei.
11 Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II - a propriedade produtiva.
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.
Possuem competência para emitir a aludida declaração qualquer ente federativo, através do Poder Executivo, cujo ato declaratório se faz por Decreto, ou do Legislativo, cujo mesmo ato se materializa por meio de uma lei de efeitos concretos.
Nas desapropriações ditas extraordinárias, conforme se observou anteriormente, a competência declaratória se restringe à União, no caso da desapropriação rural para fins de reforma agrária, e aos Municípios, nas situações que ensejarem a desapropriação urbanística sancionatória.
O ato declaratório, seja lei ou decreto, deve indicar o sujeito passivo da desapropriação, a descrição do bem, a declaração de utilidade pública ou interesse social, a destinação específica a ser dada ao bem, o fundamento legal e os recursos orçamentários destinados ao atendimento da despesa. (LIMONGI FRANÇA, 1987 apud DI PIETRO, 2005, p. 157)
Essa manifestação de vontade não tem o condão de transferir a propriedade do futuro expropriado para o Estado, podendo, assim, o proprietário usar, gozar e dispor dele. Ocorre que o bem fica sujeito à força expropriatória do Estado, bem como decorrem os seguintes outros efeitos: será fixado o estado do bem, isto é, suas condições, melhoramentos e benfeitorias existentes; conferir-se-á ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições desde que as autoridades administrativas atuem com moderação e sem excesso de poder; assim como será dado início ao prazo de caducidade da declaração. (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 748)
A fixação do estado do bem é realizada para fins de aferição do valor indenizatório, somente sendo indenizadas após a declaração as benfeitorias necessárias. As úteis somente serão indenizadas quando o proprietário for autorizado pelo Poder Público a realizá-las, excluindo-se, assim, as benfeitorias voluptuárias.
Quanto à caducidade, definida por Carvalho Filho (2008, p. 779) como “a perda dos efeitos jurídicos de um ato em decorrência de certa situação fática ou jurídica mencionada expressamente em lei”, o Dec.-Lei 3.365/41 estabelece que a declaração de utilidade pública perderá a validade após cinco anos da declaração (art. 10), prazo este considerado excessivamente longo, e a Lei 4.132/1962 preceitua que, no caso de interesse social, o ato declaratório caducará em dois anos (art. 3º).
A caducidade, entretanto, não implica definitiva extinção do poder de desapropriar o bem por ela liberado, uma vez que, nos termos do art. 10, caput, do Dec.Lei 3.365/4113, após um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração expropriatória.
3.3.2 Fase Executória
Após a fase declaratória, são tomadas medidas a fim de concluir a transferência do bem para o patrimônio do expropriante e assegurar ao proprietário a devida indenização, agindo o Poder Público efetivamente no intuito de concretizar a desapropriação.
A competência para promover a fase executória da desapropriação é mais ampla em relação à fase declaratória, haja vista que tanto aos legitimados para emitirem o ato declaratório quanto aos que atuem por delegação destes é permitida a tomada de providências executórias. A referida delegação deve ser feita por lei ou contrato, nos moldes do art. 3º do Dec.-Lei 3.365/4114, podendo abranger, portanto, autarquias, fundações e empresas públicas, sociedades de economia mista, bem como concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
Essa etapa pode ser efetivada na via administrativa, quando houver acordo entre o proprietário e o Poder Público, o que Gasparini (2005, p. 725) denomina de “desapropriação amigável”, e na via judicial, nas situações em que houver conflito de interesses entre as partes na seara administrativa.
Ao lecionar sobre a desapropriação amigável, Carvalho Filho (2008, p. 780) afirma que:
trata-se de negócio jurídico bilateral resultante de consenso entre as partes e retrata a vontade do proprietário, de alienar bem de sua propriedade a terceiro, e do adquirente, que por sua vez intenta transferir o bem a seu patrimônio. Esses
13 Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará. Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.
14 Art. 3o Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.
elementos são exatamente os que compõem o contrato de compra e venda, não o desfigurando a circunstância de ter havido anteriormente a declaração expropriatória. Note-se que nenhuma coerção é ainda imposta ao proprietário; a declaração não o obriga a celebrar ajuste com o Poder Público. Há, pois, interesse e livre manifestação de vontade por parte do proprietário.
Dessa forma, a resolução da desapropriação na via administrativa se dá quando, após negociações, o expropriado e o expropriante chegam a um consenso a respeito do valor da indenização, por meio de livre manifestação das partes envolvidas, acelerando-se, assim, a conclusão do procedimento da desapropriação.
Não havendo acordo no âmbito administrativo, o Poder Público proporá uma Ação de Desapropriação, com a finalidade de solucionar seu conflito de interesses com o proprietário. A discussão na via judicial é restrita a determinadas questões, conforme dicção do art. 9º do Dec.-Lei 3.365/41:
Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública.
No mesmo sentido é o artigo 20 do mesmo diploma normativo, senão vejamos:
Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta.
Essa limitação tem o intuito de dar celeridade à Ação de Desapropriação, a fim de que o bem seja logo transferido e o expropriado, logo indenizado, havendo a possibilidade de o interessado ingressar com um ação autônoma, a qual a lei chamou de ação direta, com o objetivo de discutir as questões vedadas.
4 DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA
Após o estudo inicial da intervenção do Estado na propriedade privada, com uma breve abordagem dos fundamentos dessa intervenção e de algumas formas de intervenção restritiva no capítulo inicial, bem como depois de uma análise geral acerca do instituto da desapropriação no capítulo seguinte, passamos agora ao exame do objeto central desta pesquisa, qual seja o instituto da desapropriação por zona no Direito brasileiro.
Em regra a desapropriação se limita aos bens indispensáveis à obra ou serviços objetivados pelo Poder Público. Sendo a expropriação uma exceção aberta à garantia do direito de propriedade assegurado pela Constituição da República, deve a mesma restringir-se, em regra, aos bens estritamente necessários às aludidas obras e serviços. Ocorre que a legislação brasileira, no art. 4º do Decreto-Lei 3.365/1941, permite que a desapropriação se estenda a outros bens, por meio do instituo da desapropriação por zona, senão vejamos:
Art. 4º A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda.
No presente capítulo será discutido a respeito das modalidades desse instituto, destacando-se a compatibilidade da desapropriação por zona para revenda com a ordem constitucional, bem como serão expostas as vantagens de sua utilização e os inconvenientes que surgem quando é realizada. Será ainda relacionada com a contribuição de melhoria, espécie tributária que possui objetivo semelhante ao dessa desapropriação, a saber, a absorção da mais-valia imobiliária decorrente de obras públicas.