O meu objetivo na última etapa deste capítulo é fazer uma breve apresentação da dinâmica que envolve o conceito de coordenação pública da economia de mercado, a partir de políticas econômicas implementadas em diferentes momentos históricos. Ao final, tentarei demonstrar, com base em dados e argumentos apresentados principalmente por economistas, que os bancos oficiais continuam a desempenhar um papel predominante no desenvolvimento da economia brasileira.
Não é o meu intuito, no entanto, recapitular todas as reformas econômicas sofridas no Brasil. A ideia subjacente a todo este capítulo é ampliar a lente de análise desta dissertação, enriquecendo os argumentos jurídicos expostos a partir de dados e argumentos de economia política sobre o tema dos bancos públicos.
A partir do fortalecimento da participação estatal na economia, impulsionada desde a década de 1930, e de maneira mais contundente no período militar, é possível identificar diferenças entre a intervenção naquele momento e no atual. A presença do Estado na economia era substancialmente maior que a contemporânea, desde a seara financeira até a industrial. Havia, a meu ver, uma coordenação pública da economia como um todo, ainda que houvesse um mínimo de respeito a mecanismos de mercado – como visto, a criação do BCB e o restante da Lei de Reforma Bancária foram indícios que corroboram essa interpretação.
Ao seguir esse raciocínio, no período desenvolvimentista, o Estado literalmente funcionava como um demiurgo do desenvolvimento econômico nacional. A ideia por
trás do nacional-desenvolvimentismo não se resumia a incentivar o mercado, mas sim criá-lo104. Conforme já exposto nesta dissertação acerca da eficiência alocativa dos bancos públicos, o círculo virtuoso do desenvolvimento econômico deveria seguir uma lógica eminentemente pública: o Estado reuniria os recursos a partir de mecanismos de poupança compulsória; esses recursos eram destinados aos bancos públicos e eles deveriam direcionar o investimento para empresas estatais, que, por último, investiriam no mercado.
O mercado era criado a partir do parque industrial estatal e do sistema de crédito público, como se fosse uma consequência desses fatores (sem desconsiderar a existência de outros). Em relação ao setor privado, este desempenhava atividades industriais acessórias, fornecedoras de produtos e serviços às indústrias de capital intensivo e de infraestrutura, compostas pelas empresas estatais. O parque industrial privado era representado, basicamente, por indústria de bens de consumo não-duráveis: o setor têxtil, por exemplo (IANNI, 2009).
Sobre a participação pública no setor financeiro, por exemplo, o Gráfico 3 (abaixo) representa de maneira ilustrativa a presença do Estado na disponibilização do crédito na economia, através de bancos oficiais em empréstimos ao setor privado:
GRÁFICO 3 – Empréstimos ao setor privado por bancos públicos e bancos privados. Valores em porcentagem.
Fonte: adaptado de SUZIGAN, 1976, p. 122.
104
Interpreto esta questão a partir do que Robert Wade (2004, pp. xiii-liv) descreveu como creating capitalisms, em governing the market. O autor explica o sucesso da experiência asiática a partir do dirigismo estatal: a ideia subjacente ao texto consiste em explicar formas heterodoxas de desenvolvimento econômico capitalista, com direcionamento de poupança para o financiamento do desenvolvimento – para ele, o asiático (ver, mais especificamente, Wade, 2004, p. xxii).
0 10 20 30 40 50 60 70 1963 1968 1970 1973 1974 1975 Bancos Públicos Bancos Privados Banco do Brasil
Um primeiro detalhe a ser observado no gráfico acima é a segmentação do Banco do Brasil em relação aos demais bancos públicos, o que, talvez se deva à sua relevância nos empréstimos concedidos à época – fato que não é explicado por Wilson Suzigan (1976). Isto posto, é possível notar quantitativamente a concorrência entre os empréstimos de bancos privados e oficiais ao setor privado, em que, por vezes, um consegue superar o outro. Cumpre ressaltar, contudo, que o Banco do Brasil chega a responder, isoladamente, por vinte a trinta por cento do valor total de empréstimos ao setor privado.
De acordo com a literatura recente sobre bancos públicos no Brasil e o debate sobre a sua persistência, vale recordar que as empresas privadas, principalmente no período abarcado no gráfico, representavam tomadores de crédito de curto prazo e de pequenos montantes de capital. Mesmo assim, nota-se também nesse segmento financeiro a atuação dos bancos oficiais em ofertar esses recursos, indo além da sua atuação de política econômica segmentada descrita no capítulo anterior (JAYME JR., CROCCO, 2010).
Ademais, de acordo com Mario Schapiro (2005), nota-se que, até pouco tempo, o Brasil contou com um grande número de empresas estatais. Eram elas as beneficiárias de grande parte do investimento público através das instituições financeiras oficiais. Ou seja, além da sua atuação junto ao setor privado, não se pode desconsiderar o seu papel no financiamento do parque industrial estatal de indústria intensiva e de infraestrutura que existia à época.
Passado o período desenvolvimentista, expus no capítulo anterior algumas das reformas de mercado recentes pelas quais o Brasil passou. Tentei deixar claro, com isso, a reconfiguração do papel do Estado também no financiamento da economia. No entanto, para além das reformas na participação estatal na economia, parte do contexto que permeou a atividade dos bancos oficiais se manteve mesmo após essas reformas e mudanças sofridas pela economia nacional.
Alguns pontos merecem destaque quanto ao contexto econômico brasileiro, desde as suas reformas à manutenção de certos cenários. Houve, entre o final da década de 1980 até a atualidade, diversas alterações na realidade brasileira (econômica, social, política, etc.): a abertura da economia ao capital e empresas estrangeiras; a estabilização monetária, com o fim da inflação inercial, por meio do sucesso do Plano Real;
reestruturação e reorganização da participação estatal na economia, proporcionando à intervenção econômica de maior flexibilidade e eficiência; entre outras características que dotaram o Brasil de uma melhor capacidade de planejamento para os agentes econômicos, sejam eles públicos ou privados. Essas reformas eram orientadas para o mercado – market oriented –, a fim de criar um ambiente institucional mais market friendly105, para que se retomasse o desenvolvimento econômico após a década de 1980 (BRESSER PEREIRA, 1998; SCHAPIRO, 2005; STUDART, 2005).
Ao olhar essas características da história recente da economia brasileira por uma outra ótica – a dos gargalos –, continuam sendo uma realidade: baixos índices de poupança; e um expressivo número de brasileiros sem acesso a serviços bancários. Ou seja, o Brasil conta com problemas econômicos presentes desde os primórdios, meados, e atualidade da economia nacional (FREITAS, 2011; JAYME JR., CROCCO, 2010; KUMAR, 2005; STUDART, 2005).
Analisando, brevemente, cada um desses pontos de estrangulamento é possível notar que, indo além das críticas direcionadas aos bancos públicos – em termos de eficiência e de recursos menos custosos –, a economia brasileira ainda apresenta problemas na captação de recursos para o financiamento do desenvolvimento econômico. Recentemente, alguns economistas106 se manifestaram acerca dessa problemática atestando os baixos índices de poupança da economia brasileira:
Como o investimento exige recursos, chega-se ao ponto de estrangulamento seguinte: o baixo nível de poupança do brasileiro, que mal chega a 17% do PIB. Apenas para comparar: o chinês poupa 51% de sua renda e os demais da Ásia oscilam entre 30% e 35% do PIB. (…) Pior ainda: a poupança do brasileiro está menor, adverte Bacha. No início dos anos 70, a poupança interna (18,6%) somada à externa (2,7%) alcançava 21,3% do PIB. Em 2010, esses números eram, respectivamente, 16,6% e 2,7%, e a poupança, 19,3% do PIB (MING, 2011).
Apesar de atestarem esse ponto de estrangulamento da economia nacional, os mesmos economistas mantêm o tom de crítica à manutenção dos fundos de poupança compulsórios como mecanismos de funding. Vale lembrar, inclusive, que em outra oportunidade, Pérsio Arida (2005) havia se manifestado pela extinção dos mecanismos
105
Expressões utilizadas por alguns estudiosos das reformas institucionais patrocinadas pelo Banco Mundial. Para uma visão global das reformas institucionais de cunho market oriented, ver Dani Rodrik (2007). Acerca da interpretação dessas reformas ao caso brasileiro, ver, por exemplo, Luiz Carlos Prado (2008, p. 06-10).
106
de poupança compulsória: devido à utilização política – consequentemente ineficiente – dos recursos reunidos (MING, 2011); e da onerosidade imposta à iniciativa privada em arcar com esses custos, diminuindo o número de contratações e aumentando o custo Brasil (ARIDA, 2005; CINTRA, PRATES, 2010).
Outra análise acerca do mesmo problema, a partir de argumentos pós- keynesianos, vai além da persistência histórica do cidadão brasileiro em não poupar, por todos os problemas de instabilidade que já afetaram a economia nacional. Rogério Studart (2005), por exemplo, defende o incentivo de mecanismos privados de poupança e a criação de novas políticas de incentivo e de diversificação de fluxos de capitais como fonte de funding e investimento do desenvolvimento econômico brasileiro.
Enquanto essas outras alternativas não surgem, os mecanismos de poupança compulsória continuam sendo a principal fonte de funding do desenvolvimento econômico brasileiro. Nota-se que os bancos públicos vêm contando com um volume cada vez maior de recursos provenientes do fundos de poupança compulsória107: “em 2008, o patrimônio líquido dos três fundos atingiu R$ 224,5 bilhões, sendo: R$ 46,2 bilhões referentes aos fundos constitucionais; R$ 154,7 bilhões, ao FAT; e R$ 23,6 bilhões, ao FGTS” (CINTRA, PRATES, 2010, p. 314).
Além da questão histórica de instabilidade econômica, outro fator que acentua o problema da poupança interna é o baixo acesso a serviços financeiros da população brasileira. Esse é outro gargalo enfrentado pela literatura econômica. Diferente da problemática envolvendo a poupança, esse é um aspecto em que pesam muitas variáveis sobre as suas causas, principalmente as de ordem sociológica. As hipóteses vão desde as dificuldades físicas de acesso a serviços bancários – principalmente no interior do país – , até os elevados preços praticados pelas instituições financeiras (KUMAR, 2005; KUMAR et. al. 2005). Segundo Kurt Mettenheim (2010, p. 120): “o acesso aos serviços bancários é visto como um problema sério em democracias antigas e economias avançadas onde, geralmente, mais de 90% dos cidadãos têm conta em banco.”
107
Para uma visão comparativa ao montante movimentado mais atualmente, guardadas as devidas proporções econômicas pelas mudanças da economia nacional: “Em 1995, o patrimônio líquido dos três fundos de poupança compulsória [constitucional, FAT, e FGTS] somava R$ 92,7 bilhões, correspondendo a 9,4% do estoque de empréstimos do SFN e 3% do PIB (ver tabela A.3 no anexo). Em 2008 (...) o patrimônio líquido total representava 17,6% do estoque de crédito do sistema financeiro doméstico e 7,3% do PIB em 2008” (CINTRA, PRATES, 2010, p. 314).
Independente dos fatores sociológicos que permeiam a pobreza no Brasil, na questão do acesso aos serviços financeiros há uma tendência pela preferência da população de menor renda em não possuir conta bancária (seja conta corrente, poupança, ou múltipla). Essas pessoas limitam-se a utilizar somente os serviços financeiros que lhes cercam, como o pagamento de títulos de cobrança de baixo valor agregado – contas de luz, por exemplo –, fazendo com que optem pelos serviços disponibilizados em casas lotéricas e estabelecimentos análogos, geralmente (KUMAR et. al., 2005).
Ocorre, contudo, que algumas políticas sociais têm obtido êxito na busca da inclusão social, mais recentemente, e os bancos públicos vêm acompanhando esse movimento. Entre programas sociais que valem ser mencionados: o principal deles é o Programa Bolsa Família; há, ainda, o Programa Minha Casa Minha Vida – ambos de responsabilidade da CEF –; e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), cuja operacionalidade é feita pelo BB. Para ter acesso aos recursos desses programas, além de outros fatores, os beneficiados têm de possuir meios de acesso bancário, como, por exemplo, o Cartão Cidadão Caixa – da CEF –, destinado aos assistidos pelo Programa Bolsa Família (METTENHEIM, 2010).
Superando a crítica da presença de mais de um banco público em localidades muito pequenas – uma alocação ineficiente de recursos, mesmo que esses bancos desempenhem funções complementares (PINHEIRO, 2007): é notória a presença dos bancos públicos na realidade econômica do acesso aos serviços financeiros e, mais recentemente, da população assistida pelos programas de assistência social, principalmente no interior do país. Para uma análise da dimensão desse desempenho:
Os bancos do governo federal brasileiro foram, de longe, os maiores agentes nesse processo. Os BPs federais utilizaram seus fundamentos institucionais de vantagem comparativa para chegar aos brasileiros sem acesso aos bancos. Conforme os dados do BCB, na tabela 4, o número total de contas bancárias no país aumentou de 63,7 milhões (37,5% da população) em 2000 para 112,1 milhões (60,6% da população em 2007). O número de contas de poupança aumentou de 45,8 milhões (26,9% da população) em 2000 para 82,1 milhões (44,3% da população) em 2007. O número de cartões de débito bancário aumentou de 28,0 milhões (16,4% da população) em 2000 para 93,0 milhões (50,2% da população) em 2007” (METTENHEIM, 2010, p. 120).
Além do aspecto de inclusão social, o acesso a serviços financeiros está intimamente ligado à capacidade de geração de externalidades positivas, principalmente
para locais que dependam, por exemplo, da agricultura familiar e de pequenos comércios e serviços (METTENHEIM, 2010).
Expostas as dificuldades (ainda) permanentes da economia brasileira, cumpre destacar alguns aspectos da atuação recente dos bancos oficiais que vão além da superação desses gargalos, para ir além de um aspecto da atuação “social” dos bancos públicos e demonstrar o desempenho dessas instituições financeiras no desenvolvimento econômico recente no Brasil.
A conclusão a que tentarei chegar é que a persistência pelos bancos oficiais ainda é necessária tanto pelas suas atribuições já descritas, como pela sua atuação recente, indo além das principais críticas que caem sobre essas instituições financeiras: concorrência predatória entre bancos oficiais e privados; ineficiência dos atores públicos em relação aos agentes de mercado; que a manutenção de bancos públicos é um caso de path dependence por atuarem e serem mantidos nos moldes do período desenvolvimentista (PINHEIRO, 2007). Ao final, tentarei deixar claro que, mesmo em se tratando do mesmo conceito, há diferenças entre a coordenação pública da economia – quando o Estado criava o mercado –, para a coordenação pública da economia de mercado, esta atuando sob novos parâmetros de intervenção econômica (SCHAPIRO, 2010).
Além do debate ideológico sobre as reformas de mercado ocorridas no Brasil, nota-se um fortalecimento de fato dos mecanismos de mercado enquanto reguladores da atividade econômica: o setor financeiro conta com um órgão regulador autônomo e independente – o BCB –, que durante o período militar estava limitado aos mecanismos de controle que somente um regime autoritário detém (TURCZYN, 2005); há, também, uma autoridade concorrencial independente desde 1994 para regular condutas e estruturas da atividade econômica – o CADE –, com alguns estudos ressaltando o seu fortalecimento institucional108; e um Poder Judiciário independente perante os demais
108
De acordo com Mario Schapiro (2005, p. 183): “no Brasil, por exemplo, os estudos da consultoria KPMG indicam que entre 1991 e 2000 foram registradas 2.353 operações de fusão e aquisição, das quais 3/4 ocorreram após o ano de 1996. Com efeito, foi a ampliação dos espaços sujeitos às leis de mercado na economia brasileira quem respondeu por esse crescimento das operações empresariais e que consequentemente revigorou o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência. (...) Vale mencionar nesse passo que os dados do CADE, apresentados no gráfico 1 abaixo, revelam um crescimento exponencial no número de julgados. Enquanto no período substitutivo de importações a média histórica de julgados foi inferior a 1,5 casos/mês, no período posterior a 1996, o número de julgamentos/mês apresentou um expressivo crescimento, alcançando os 31,3 casos por mês”.
Poderes do Estado que, segundo alguns autores, passou a assumir posição central nessa relação109.
Essas características, a meu ver, denotam uma capacidade concorrencial entre todos os agentes econômicos que, provavelmente, não tenha sido verificada na economia nacional. Em termos jurídicos, as regras do jogo estão postas para todos os atores. Isso ocorre ainda que o Estado seja dotado de mecanismos processuais e recursos financeiros não aplicáveis aos atores privados. Entretanto, não se pode é desconsiderar que há muito mais mecanismos de mercado e de controle presentes na economia brasileira do que havia até trinta anos atrás. Os críticos ao arranjo financeiro baseado em bancos oficiais, por sua vez, também deveriam observar que essa possível vantagem comparativa110 dos bancos públicos é utilizada, geralmente, em setores pouco explorados pela iniciativa privada, como para a superação de alguns dos gargalos descritos acima (METTENHEIM, 2010).
Há, segundo esse raciocínio, uma crítica de que o desenvolvimento econômico brasileiro não ocorre em um ritmo satisfatório, entre outros motivos, porque: há uma predação de parte do mercado por parte dos bancos oficiais, mesmo na economia de mercado que vigora hoje no Brasil, devido aos recursos que continuam sendo geridos de maneira exclusiva pelos bancos públicos (ARIDA, 2005; PINHEIRO, 2007). Uma das respostas apresentadas a esse argumento é que as reformas de mercado implementadas no Brasil não obtiveram o sucesso desejado na superação de gargalos da economia nacional e, por conta disso, os atores privados, unicamente, não conseguiram manter um ritmo de crescimento econômico satisfatório (DEOS, MENDONÇA, 2010; STALLINGS, STUDART, 2006; STUDART, 2005, pp. 350-352; FREITAS, 2010; FREITAS, PRATES, 2001).
Não se desconsidera a necessidade de políticas de incentivo e a relevância da iniciativa e dos bancos privados para o desenvolvimento de qualquer país. Isso, inclusive, desoneraria os investimentos públicos em grandes investimentos privados, privilegiando somente falhas não exploráveis pela iniciativa privada. O que não se pode, todavia, é privilegiar um discurso predominante de que a relação entre Estado e mercado é ineficiente, de maneira absoluta:
109
Ver, por exemplo, Oscar Vilhena Vieira (2008). 110
Em suma, para que o país goze de um sistema financeiro mais funcional (no qual a poupança doméstica gerada no processo de crescimento se transforme em fonte de funging) e uma integração mais saudável com os mercados financeiros internacionais (em que os fluxos de capital sejam realmente fontes de financiamento de desenvolvimento), necessitamos de mais políticas, especialmente de construção e desenvolvimento institucional. Como diversos autores já vêm apontando há muitos anos, para avançar com um projeto de desenvolvimento mais market-friendly é, paradoxalmente, preciso que abandonemos falsos dilemas sobre a relação entre Estado e mercados que tanto assombraram os anos 90 (STUDART, 2005, p. 352).
Outro aspecto levantado pelos economistas, mais recentemente, é sobre o papel anticíclico dos bancos públicos na economia, funcionando como importantes instrumentos de política econômica em momentos de crise. Esse tema retomou força no debate econômico, principalmente, após a crise econômica de 2008. De acordo com a economia política minskyana, o sistema financeiro possui uma instabilidade própria ao seu funcionamento. Isso se deve, entre outros fatores, ao impacto das (constantes e rápidas111) inovações de produtos e serviços financeiros que desestabilizam, naturalmente, a dinâmica da economia quando entram no mercado. (MINSKY, 1986; DEOS, MENDONÇA, 2010; CINTRA, PRATES 2010; FREITAS, 2010).
Ao lado do caráter comunicador dos bancos públicos, em indicar tanto falhas de mercado, como sinalizar a necessidade de investimentos e/ou sustentação do crédito na economia através de mecanismos de mercado (STIGLITZ, UY, 1996), essa atuação foi verificada na atuação dos bancos oficiais brasileiros na recente (e ainda atual) crise financeira internacional. Carlos Eduardo Carvalho e Ângela Cristina Tepassê (2010) apresentam um gráfico expondo esses dados:
111
Otávio Yazbek (2007) ressalta o caráter inovativo do mercado financeiro e de capitais como sendo um dos mais inovadores na economia.
GRÁFICO 4 – Variação das operações de crédito do sistema financeiro – janeiro de 2008 a agosto de 2009
Fonte: CARVALHO, TEPASSÊ, 2010, p. 43.
Os dados apresentados no gráfico sugerem, quantitativamente, a participação do sistema financeiro público nas operações de crédito, com destaque aos meses de outubro de 2008, e julho de 2009, principalmente. Mesmo sob a retração dos mercados financeiros internacionais, o sistema financeiro público foi utilizado como importante instrumento de manutenção do desempenho da economia nacional. De outro lado, nota- se também que, pouco antes da eclosão da crise financeira internacional, havia uma nítida concorrência entre setor público e privado nesse segmento do mercado financeiro. Não foi devido a manobras de política econômica que os bancos públicos superaram a atuação dos bancos privados nesse caso, mas sim fatores de ordem externa (CARVALHO; TEPASSÊ, 2010; METTENHEIN, 2010).
Acerca da concorrência entre bancos privados e oficiais, cumpre verificar a leitura econômica heterodoxa sobre o tema. Por exemplo, nota-se, ao olhar comparativamente o Gráfico 3 e o Gráfico 5 (abaixo), alguns efeitos da reconfiguração da economia brasileira, após as reformas de mercado implementadas na década de 1990112:
112
Ressalto, novamente, que considero, na história brasileira recente, um padrão e mecanismos concorrenciais que nunca estiveram presentes na economia nacional, proporcionando regras do jogo mais claras e passíveis de cumprimento entre agentes públicos e privados.
GRÁFICO 5 – Empréstimos de BPs, privados e estrangeiros – 1988-2009 Fonte: Kurt Mettenhein (2010, p. 111).
Analisando o gráfico acima, uma primeira diferença entre ele o Gráfico 3 é que este representa o total de empréstimos em relação ao PIB, enquanto o outro apresentava