A inexistência de uma definição consensual para terrorismo tem impactos diversos tanto para a prática política e para o Direito Internacional, quanto para o campo acadêmico que pretende estudá-lo. Alguns desses impactos serão abordados em maiores detalhes ao final do capítulo. No entanto, faz-se necessário notar, de pronto, que um deles é a ausência de um marco inicial consensual para o surgimento desse fenômeno.
James Lutz e Brenda Lutz (2005, p. 19) identificam algumas instâncias em que o terrorismo foi empregado na Antiguidade, especialmente na Grécia e Roma Antigas. Mencionam, por exemplo, que, em conflitos entre classes nas cidades-estados gregas, táticas terroristas eram empregadas com frequência. Essas táticas foram ainda mais disseminadas durante períodos de conflito político no Império Romano – no embate entre plebeus e patrícios nos Sécs. V e IV, a.C. e nas disputas entre facções políticas, no período final da República. Já Arnauld Blin e Gérard Challand (2007, p. 55) afirmam que as primeiras manifestações de terrorismo organizado teriam ocorrido na região da Palestina,
no Séc. I, d.C. Seriam responsáveis por essas manifestações os Zelotes, um grupo de judeus que se revoltaram contra a dominação romana.
De maior interesse para o presente trabalho são as manifestações do terrorismo a partir do final do Séc. XIX. Nesse intervalo, no entanto, diversos são os episódios que podem ser referidos dentro da fenomenologia terrorista, como as ações dos Assassinos contra os cruzados, no Oriente Médio, as revoltas de plebeus na Europa, durante a Idade Média, as ações dos mongóis nas conquistas realizadas no Séc. XIV e os conflitos religiosos, no período após a Reforma Protestante na Europa. Foi durante a Revolução Francesa, ao final do Séc. XVIII, que surgiu o termo “terror”, como ficou conhecido um momento particularmente violento33 do período revolucionário, entre 1793 e 1794 (Blin & Challand, 2007, p. 99).
Da mesma forma que o surgimento do terrorismo é ponto contestado entre historiadores, o momento a partir do qual se pode referir ao “terrorismo moderno” também o é. Enquanto Blin e Challand (2007, p. 95) mencionam a Revolução Francesa como ponto de partida, David Rapoport (2002) aponta para a década de 1880 e Bruce Hoffman (2006, p. 43) para o final da Segunda Guerra Mundial.
A cronologia estabelecida por Rapoport (2002) sobre o fenômeno do terrorismo é de especial interesse. Sinaliza, inicialmente, a existência de quatro ondas, desde 1880, que representariam momentos históricos durante os quais os principais movimentos terroristas haveriam assumido características semelhantes. Esses momentos não são perfeitamente contidos, nem completamente uniformes, mas se manifestam globalmente, não estando restritos a um país ou região. Ou seja, movimentos específicos de uma onda podem continuar se manifestando em outros períodos. A preocupação é com a identificação de tendências gerais, compartilhadas em momentos particulares e influenciadas por acontecimentos diversos no cenário mundial.
A primeira onda do terrorismo moderno foi a onda anarquista, associada ao período entre 1880 e 1920. Teria começado na Rússia e se espalhado pelo mundo rapidamente, antes de retroceder e perder força. Baseava-se na doutrina anarquista que havia ganho força no período tumultuoso que antecedeu a Primeira Guerra Mundial. (Rapoport, 2002, p. 50). O principal alvo dos anarquistas eram lideranças políticas, muitas
33 Um elemento específico desse período foi o emprego da violência, do terror, pelo próprio Estado, como
podia ser entendida a Convention Nationale, vitimando entre 200 e 300 mil pessoas (Blin & Challand, 2007, p. 102).
das quais foram efetivamente assassinadas, como o Presidente norte-americano William Mckinley e o Arquiduque austríaco Francisco Ferdinando.
Já a segunda onda do terrorismo seria conhecida como a onda anticolonial. Teve seu início com fim da Primeira Guerra Mundial e sua principal motivação eram os sentimentos nacionalistas que emergiam nas lutas por independência e no processo de descolonização da Ásia e da África. A queda dos impérios europeus, principalmente, decorrente da Primeira e da Segunda Guerra Mundial, e a ascensão do princípio da autodeterminação dos povos foram os principais combustíveis que levaram grupos armados a utilizarem táticas terroristas para conquistar a independência de seus territórios (Rapoport, 2002, p. 52).
A terceira onda foi a mais curta delas, tendo durado entre 1960 e 1980. Conhecida como nova-esquerda, emergiu no cenário de descontentamento, principalmente em países desenvolvidos, com a desigualdade perpetrada pelo sistema capitalista. Já na América Latina, se manifestou por grupos de ideologia de esquerda, associados ao comunismo, que se organizaram contra os governos autoritários que haviam se estabelecido na região (Rapoport, 2002, p. 56).
Por fim, a quarta onda, que se iniciou em 1979 e subsiste até o momento atual é a chamada onda religiosa. Apesar da presença de elementos religiosos anteriormente, é só neste momento que a religião age fornecendo as justificativas e os princípios que organizariam a nova realidade pela qual se luta. Três eventos tiveram importância fundamental para que essa onda surgisse: a Revolução Iraniana, a resistência afegã contra a invasão soviética e o início de um novo século pelo calendário do Islamismo. O surgimento e crescimento tanto da Al Qaeda, quanto do chamado Estado Islâmico, podem ser encarados como manifestações desta onda (Rapoport, 2002, p. 60).
O foco deste capítulo não é especificamente a história do terrorismo internacional, razão pela qual não se detalhou nenhum desses períodos, mas sim o desenvolvimento histórico de normas de combate ao terrorismo internacional. Certamente as diferentes características que cada um desses momentos assumiu influenciará sobremaneira como os esforços de cooperação para fazer frente ao terrorismo se organizaram.
Os primeiros indícios de esforços de cooperação internacional para combater o terrorismo podem ser encontrados no final do Séc. XIX. A onda anarquista mostrou-se um fenômeno global – tendo afetados todos os continentes –, aproveitando-se dos fluxos migratórios e da evolução dos meios de transportes e comunicação. Embora o número de vítimas tenha sido relativamente pequeno (160 mortos e 500 feridos, excluindo vítimas
no Império Russo), eram, em geral, figuras de grande importância – entre 1894 e 1912, por exemplo, sete chefes de Estado e de governo foram assassinados por anarquistas (Jensen, 2009, p. 90).
A reação dos Estados se manifestou pela aprovação de leis antianarquistas e pelo esforço de modernização de suas forças policiais para lidarem com essa nova ameaça. A partir de 1890, surgiram alguns acordos bilaterais formais de cooperação policial e troca de informações. Uma das preocupações era controlar fluxos migratórios, para evitar que conhecidos anarquistas buscassem refúgio e continuassem suas atividades em outros países – foi essa a motivação, por exemplo, de um acordo entre Itália e Argentina, em 1897 (Jensen, 2009, p. 92-93).
Já havia também determinados pontos de contenção entre os Estados. Suíça e Grã-Bretanha, por exemplo, se mostravam reticentes em extraditar refugiados políticos – um rótulo assumido por muitos anarquistas (Jensen, 2009, p. 93). De fato, a discussão sobre as possibilidades de extradição tanto de acusados por crimes políticos, quanto de nacionais teria apenas início nesse período, permanecendo, em relação a diversos aspectos, não resolvida.
Foi em resposta ao atentado que tirou a vida da Imperatriz Elizabeth da Áustria que foi convocada, em 1898, a Conferência Internacional Antianarquista de Roma – o primeiro esforço multilateral de combate ao terrorismo. Seus resultados práticos foram diminutos – o principal deles parece ter sido a disseminação do retrato falado como forma de identificação de acusados de praticar crimes34 – mas já sinalizaram o que representaria uma prioridade internacional no século que estava para se iniciar.
O primeiro tratado a efetivamente ser assinado sobre o tema foi o Protocolo Antianarquista de São Petersburgo, em 1904. Secreto, esse tratado previa mecanismos para regularizar a comunicação interpolicial, especificava procedimentos de expulsão de anarquistas e determinava que os signatários criassem escritórios nacionais, responsáveis por centralizar e facilitar a cooperação. Mais de 10 países europeus se tornariam partes desse protocolo nos anos seguintes (Jensen, 2009, p. 101).
Se esses esforços de cooperação internacional não produziram muitos resultados concretos, certo é que o impacto da onda anarquista obrigou os Estados a modernizarem
34 A identificação de criminosos, incluídos anarquistas, já se mostrava, no final do Séc. XIX, um desafio
reconhecido mesmo por países latino-americanos, onde muitos europeus procurados pelas polícias europeias buscavam refúgio. Sobre os esforços de superar esse desafio, no Rio de Janeiro, cf. GALEANO, D. Identidade cifrada no corpo: o bertilonnage e o Gabinete Antropométrico na Polícia do Rio de Janeiro, 1894-1903. Boletim do Museu Paraense Emílio Goeldi Ciências Humanas, v. 7, n. 3, 2012, p. 721-742.
suas polícias, desenvolverem esquemas de proteção para seus líderes, reverem suas políticas migratórias e aumentarem os controles de suas fronteiras (Jensen, 2009). O incremento desses esforços multilaterais se tornou inviável com o aumento das tensões que antecedeu a Primeira Guerra Mundial – que viria a eclodir, em 1914, com a faísca do atentado contra o Arquiduque austríaco Francisco Ferdinando e sua esposa, em Sarajevo. Já no seio da Ligas das Nações novos esforços seriam empreendidos, mas com resultados semelhantes.