Na análise do caso selecionado, inicialmente, partimos de uma pesquisa descritivo-explicativa sobre a reforma do estado no Pará, conforme será apresentado na seção 6, com o objetivo de analisar os aspectos institucionais relacionados às propostas de desenvolvimento regional integrado a partir dos mandatos de 2007 a 2010 e de 2011 a 2014. Em seguida faremos um recorte temporal de 2003 a 2006 em relação às dimensões social e ambiental, para o aprofundamento da análise sobre as dimensões escolhidas.
Para a análise dos dados referentes à dimensão social foram utilizados os índices do IDEB. Para ampliar a análise, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com os gestores das ações estaduais relacionadas ao desenvolvimento regional integrado. As entrevistas buscaram identificar os cálculos estratégicos dos atores envolvidos na implementação e execução das ações governamentais, bem como identificar como se deram a coordenação e cooperação intergovernamentais nas iniciativas da governança regional proposta.
O roteiro que guiou a entrevista4 com os atores envolvidos nas gestões
estaduais teve como objetivo verificar os aspectos da governança regional e os aspectos relacionados à coordenação e cooperação em relação ao nível vertical e horizontal das relações intergovenamentais no processo estadual.
Foram realizadas entrevistas com perguntas abertas e fechadas com atores em duas instituições: prefeituras dos municípios polos e membros do governo estadual. Esta escolha teve como base os atores que participaram da implementação e execução da reforma, considerando-se envolvidos diretamente com o tema. Os atores
entrevistados foram: governadores (as) no período da reforma, gestores da reforma (coordenadores por região de 2007 a 2014), prefeitos dos municípios polos das mesorregiões (Belém, Santarém e Abaetetuba) e secretários estaduais de governo.
Devido ao período de gestão dos prefeitos não convergir com o período da gestão dos governadores5, entrevistamos somente aqueles cujos municípios polos
são concomitantes com as duas gestões em análise na pesquisa. Ressaltamos que o fato dos períodos das gestões não coincidirem foi apontando pelos prefeitos (as) como um fator limitante na implementação de governança regional proposta.
Ao apresentar as discussões sobre as tendências dos governos estaduais no Federalismo Brasileiro, relacionadas às iniciativas próprias para o desenvolvimento e a integração regional, além da questão fiscal, atribuições e limites, conforme consta na tese, elaboramos uma matriz analítica com o objetivo de verificar as tendências sobre os governos estaduais no Brasil em relação ao desenvolvimento regional integrado.
A matriz foi elaborada a partir da análise dos Planos Plurianuais dos respectivos governos Estaduais. Estes planos foram selecionados por, além de serem exigências constitucionais, apresentarem as metodologias de planejamento de programas e projetos baseados no Planejamento Estratégico Situacional (PES), segundo a concepção de Carlos Matus, e do Enfoque Quadro Lógico (Logical Framework Approach), desenvolvidos pela Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional (Unites States Agency for International Development – Usaid), com os seus desdobramentos, em especial os implementados pela Agência Alemã de Cooperação Técnica (Gesellschaft für Technishe Zusammenarbeit – GTZ), que deram origem ao popular método Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos (ZielOrientierte ProjektPlanung – ZOPP). Essas metodologias dão suporte à sistemática de planejamento governamental utilizada nos últimos Planos Plurianuais (PPA) do governo federal no Brasil e, consequentemente, aos governos Estaduais brasileiros.
Essas metodologias têm como característica comum o planejamento democrático, participativo, voltado para o enfrentamento de problemas e com foco em resultados. A sistemática de elaboração do PPA brasileiro incorporou os elementos
5 A legislação eleitoral no Brasil prevê eleições no período de 2 em 2 anos. Sendo assim as eleições
para Presidente (a), Governadores (as), Deputados Estaduais, Deputados Federais (as) e Senadores (as) ocorrem em um período. E para prefeitos (as) e vereadores em outro período.
da fundamentação teórica, os princípios e o enfoque metodológico e valeu-se de uma combinação e integração dos métodos. O PES é apropriado para reforçar a preocupação com a visão estratégica, com a gestão e a participação dos diversos atores sociais. A organização dos programas segue a estrutura do Quadro Lógico, e o processo de elaboração segue os passos do ZOPP, com a identificação e a análise de problemas e a seleção dos projetos para enfrentamento das causas do problema (PAGNUSSAT, 2006, p.19). Pode-se afirmar que:
Em síntese, o método PES, sem dúvida, tem particular validade e excepcionalidade de resultados no setor público, em que a presença de problemas verdadeiramente complexos e mal-estruturados compõe o cenário dominante, mas sua influência no planejamento governamental brasileiro é recente. Apesar da difusão do método pelo Cendec/Ipea a partir do final dos anos 80, somente nos planos plurianuais mais recentes seus princípios, fundamentos e o enfoque metodológico foram contemplados, conforme pode- se constatar pelos pontos destacados do texto “O plano como aposta”, de Carlos Matus (PAGNUSSAT, 2006, p.22).
Após a sistematização das informações sobre ações, programas e resultados relacionadas ao desenvolvimento regional integrado, optamos por 13 indicadores6
correspondentes à governança regional, relações intergovernamentais e aspectos legais das constituições estaduais dos estados de Minas Gerais, Ceará e Pará e fazem parte da matriz elaborada.
As variáveis dependentes e independentes utilizadas estão explicitadas nas figuras abaixo:
Figura 2: Variáveis independentes: Governança Regional
Fonte: Elaboração da autora (2015)
São consideradas variáveis independentes (dimensão institucional) sobre: i) os mecanismos de cooperação entre os níveis de governos (estadual e municipal) relacionados ao desenvolvimento regional (verificamos se existia algum mecanismo que contribuiu para a cooperação entre estas esferas); ii) os incentivos para o estabelecimento de cooperação entre os municípios de uma mesma região de integração (se existia algum mecanismo ou deliberação(leis e decretos) que contribuam para a melhor cooperação e coordenação entre os municípios de uma mesma região); iii) a articulação entre governo estadual, federal e municipal nas iniciativas de desenvolvimento regional a partir de 2007(verificação das iniciativas de ações em relação a planos ou políticas públicas, voltas a atuação das três esferas); iv) a capacidade fiscal do governo estadual para implementar a governança regional proposta (o qual o montante de recursos destinados para implementação e execução da reforma propostas). A capacidade estatal do governo estadual do Pará será mensurada a partir das três dimensões: social, ambiental e econômica. As variáveis independentes estão relacionadas à governança regional implementada.
Cabe destacar que, em geral, sejam em estudos no Brasil ou em outros continentes, as análises concentram-se na esfera subnacional Federal, não considerando as variações das esferas subnacionais estaduais (SOIFER, 2012).
Capacidade estatal, desta forma, pode ser entendida como a aptidão do estado em fazer com que os cidadãos, empresas e organizações atuem conforme as regulações propostas pelo estado, ou seja, conforme as regras elaboradas e impostas por este. A análise dos custos de transação terá como referência as entrevistas com os atores governamentais sobre a duração das negociações e nível de conflito entre as escalas subnacionais.
A dimensão institucional priorizou as categorias propostas por Abrucio (2010), sobre quais foram os mecanismos e recursos gerencias estaduais que regularam e coordenaram as ações, bem como quais os mecanismos de ampliação da relação entre setores públicos e privados. Seguindo os passos do autor, também, no que se refere à análise sobre a governança estabelecida através de reformas, consideramos tantos os aspectos relacionados à participação social, cooperação e coordenação nas relações intergovernamentais (dimensão institucional); eficiência/implementação (dimensões sociais e ambientais).
Na Figura 03 (três), especificamos as variáveis dependentes utilizadas:
Figura 3: Variáveis dependentes: Desenvolvimento Regional
Fonte: Elaboração da autora (2015)
Para a análise da dimensão social, iremos verificar os avanços referentes à educação e à saúde nas regiões do Pará. A variável “desenvolvimento regional” será analisada como uma variável dependente. Para a análise da saúde, utilizamos os
dados referentes à mortalidade materna e infantil7. Em relação à educação, teremos
como referência o IDEB dos anos iniciais (1ª ao 4º ano) e o número de matrícula nas escolas estaduais por região de integração, Pará e Brasil no período de 2007 a 2013. Em relação à dimensão ambiental incluída na pesquisa, por estarmos falando de um estado inteiramente situado na região da Amazônia legal, propomos como categorias de análise, os aspectos da gestão responsável pelos recursos naturais e proteção do meio ambiente: Levantamos os dados por região de integração, o desflorestamento, focos de queimadas e as iniciativas ambientais nas regiões por parte dos governos e o total de cada categoria no território brasileiro.
As variáveis acima permitiram análises quantitativas e qualitativas, contribuindo para testar o papel das variáveis intergovernamentais nas estratégias de implantação da governança regional voltada ao desenvolvimento regional integrado no estado do Pará.
No que se refere às fontes de informações, durante a pesquisa buscamos um conjunto de referências sobre os principais aspectos institucionais nos governos do Pará, Ceará e Minas Gerais, analisadas nos Planos Plurianuais - PPA’s (2008 a 2015) e relatórios de avaliações referentes aos PPA’s. Além de documentos específicos elaborados pelos governos estaduais, tais como o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, Mensagem do Governador (2008) enviada à Assembleia Legislativa do Ceará e Pará e informações fornecidas pelo site do governo estadual do Ceará e Atlas de Desenvolvimento Regional do Pará (2008). Sobre o governo estadual do Pará além de websites das Secretárias de Planejamento Gestão e Finanças (SEPOG), consultamos as Leis Orçamentárias Anuais (LOA) entre os anos de 2003 a 2014.
O período que compreende a pesquisa encerrou-se em 2014, portanto informações sobre as reformas de 2011 a 2014 ainda não estão totalmente consolidadas. Neste aspecto a pesquisa qualitativa colocou-se como um instrumento estratégico que possibilitou o entendimento sobre os objetivos traçados, pelos governos analisados, em cada período analisado, no estado do Pará.
É importante mencionar que as informações necessárias às análises referentes às relações intergovernamentais do governo federal (vertical) foram coletadas via documentos oficiais do governo estadual do Pará. Isso possivelmente limitou a análise, porém, não a inviabilizou.