A utilização da política fiscal visando o crescimento econômico é uma prática que se difundiu e que embasou grande parte do período conhecido como a “Era de Ouro” 68 do capitalismo. No Brasil isso foi marcado pela atuação do modelo de Estado desenvolvimentista (capítulo 2). Tendo em vista esse significado, a forma através da qual o Estado modificou sua inserção na economia a partir do predomínio das idéias neoliberais e do retorno da dominância do capital financeiro, isto é, da financeirização da economia, pode ser percebida através da análise de suas prioridades no gasto.
A política fiscal foi usada pelo Estado desenvolvimentista como propulsora do crescimento econômico, especialmente mediante forte elevação do investimento público. Este, principalmente voltado à infra-estrutura, beneficia a taxa de retorno do setor privado, estimulando seu investimento e produção69. Além disso, os serviços proporcionados pela infra-estrutura (transportes, telecomunicações, energia, gás, água, entre outros) são fundamentais para o funcionamento de grande parte das atividades econômicas, sendo que o crescimento de longo prazo destas atividades depende do investimento em infra-estrutura no país70.
No entanto, tal política fiscal – em meio à crise fiscal financeira que se instaura ao final da década de 1970 e às alterações na concepção da atuação estatal – passou a se adequar, de forma crescente, à lógica de um Estado com reduzida participação no setor real da economia, deixando de ser ele, então, um agente fomentador do crescimento econômico. Tal alteração ocorreu no momento da crise fiscal e financeira que abarcou o Estado brasileiro no final da década de 1970 e durante a de 1980, levando, conforme discutido no capítulo 2, ao esgotamento da capacidade estatal como agente ativo no processo econômico, o que foi agravado pelo fato de o mesmo ter absorvido toda posição passiva do setor privado. Esse último aspecto fica explicitado no início da década de 1980, quando se interrompem os
68 A expressão “Era de Ouro” é uma das diversas que foram criadas pelos analistas a fim de denominar o período pós 2ª Guerra Mundial até década de 1960, marcado pelo forte crescimento dos países capitalistas. A “Era de Ouro”, “Anos Gloriosos”, dentre outros.
69 Refere-se ao efeito de multiplicador do gasto público (ou privado), proposto por Keynes. No caso, o investimento público funciona como “alavanca” para o crescimento privado, criando demanda efetiva.
70 Tal definição de infra-estrutura era muito comum nos trabalhos realizados nas décadas de 1970 e 1980 sobre o tema. Os trabalhos mais recentes definem gastos em infra-estrutura como limitados a transportes, telecomunicações e energia e não necessariamente realizados pelo Estado.
mecanismos de rolagem da dívida externa (com a crise mexicana em 1982 e a interrupção dos fluxos de capitais). A partir daí, a pressão para a redução do gasto público se fez cada vez mais presente, culminando, na segunda metade dos anos 1990, no esforço explícito de obtenção de superávits primários. Nesse momento, a prioridade passou a ser claramente a de honrar os compromissos financeiros – pagamento dos serviços da dívida pública e sua amortização.
Dentro desse processo, os gastos voltados ao investimento público são extremamente afetados, visto que predomina uma concepção na qual a realização de melhores resultados fiscais depende da redução dos gastos públicos. No entanto, aqueles ligados ao setor financeiro, ou seja, ao pagamento de juros e amortizações da dívida pública, são considerados “intocáveis”. Além disso, “o efeito restritivo sobre a possibilidade de realização de políticas econômicas resulta da necessidade do policy maker em conquistar credibilidade para não ser punido por fuga de capitais” (PIRES, 2004). Ou seja, por um lado, o uso da política fiscal deixa de ser utilizado em prol do crescimento, tendo em vista sua vinculação às responsabilidades financeiras. Por outro lado, o próprio processo de financeirização (que tem, como visto no capitulo 2, sua face mais explicita, no Brasil, na liberalização da conta de capital) aprisiona o país às percepções conservadoras dos financistas, que buscam os mercados que lhes provêm maiores lucros com baixo risco, difundindo a concepção de que os países emergentes devem obter a chamada “credibilidade”, como no caso brasileiro. A obtenção de credibilidade está associada à aceitação da cartilha neoliberal e financista que gera, no Brasil, dentre outros resultados, uma política fiscal limitada e bastante distinta daquela realizada durante a vigência do Estado desenvolvimentista.
Tem-se, assim, que a análise da política fiscal do governo e, mais especificamente, a forma como o mesmo despende seu orçamento, é um indicador significativo de como as mudanças que abarcaram o Estado – principalmente a partir da década de 1990 no caso brasileiro – contingenciaram e limitaram sua atuação em termos de crescimento econômico, modificando as prioridades no gasto de seu orçamento. Além disso, como o processo de financeirização da economia (seja através da abertura da conta de capital, seja em termos abrangentes) gerou uma mudança de mentalidade nos agentes econômicos, modificou-se a percepção dos atores sociais sobre a atuação do Estado, alterando a participação do mesmo na economia brasileira.
Levando isso em conta, utiliza-se a Execução Orçamentária71 do governo como uma forma de avaliar as prioridades que o mesmo realiza na consecução de seus gastos, tendo em vista que a execução do orçamento da União é a representação formal da realização da despesa por parte do governo. O intuito, mediante essa análise, é ter a percepção de como a execução do orçamento é uma representação acabada das prioridades existentes nas ações do Estado e como isso pode representar as mudanças que afetaram a atuação de tal instituição ao longo das últimas décadas. Afinal,
Em princípio, o estudo da distribuição dos gastos públicos por categoria de dispêndio, por setor de atividade e por região de destino, bem como a análise de suas modificações ao longo de tempo, forneceria uma das principais evidências empíricas para o julgamento do grau em que a atividade do governo ajusta-se ao objetivo de satisfazer as efetivas necessidades da população (REZENDE, 1976, p.167).