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territorial:entre a ação planejada e as intervenções imediatistas

Faz-se necessário retomar e avaliar as políticas de ordenamento territorial urbano na metrópole do Rio de Janeiro no contexto das mudanças ocorridas após a Constituição Federal de 1988, com base no processo de redemocratização e descentralização de recursos e atributos pelos níveis de governo. Estados e municípios assumiriam um papel relevante no ordenamento territorial urbano sob os novos paradigmas da economia de mercado e de mudanças no planejamento governamental.

Após o período de crise nos anos de 1980 e o esgotamento da estratégia desenvolvimentista do governo central em comandar o ordenamento territorial em nível nacional em vista do crescimento econômico, o sistema de planejamento integrado e as políticas de ordenamento territorial foram abandonadas, com sensível agravamento das condições sociais e de infraestrutura urbana, principalmente nas grandes metrópoles.

O elevado déficit público, a desaceleração da taxa de crescimento da economia, a perda da capacidade fiscal, a queda da carga tributária e o descontrole das medidas predatórias de isenções fiscais concedidas pelos Estados e municípios conduziram o governo central a abandonar toda a estratégia de desenvolvimento urbano e regional e a direcionar esforços no controle inflacionário e na estabilização monetária no país.

A crise fiscal e financeira do governo afetou por completo os sistemas de planejamento, seja o nacional, os estaduais ou setoriais em decorrência de fatores como a redução de recursos financeiros destinados à promoção de programas e projetos, a perda da capacidade de captação de financiamento externo, bem como de empréstimos multilaterais. Decisões quanto aos resultados de curto prazo passaram a predominar sobre decisões de médio e longo prazo no ordenamento territorial. As demandas internacionais apontavam para uma urgente estabilização monetária, um ajuste da dívida externa e um controle rígido fiscal interno além da melhoria dos índices sociais.

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As relações intergovernamentais foram abaladas pela dificuldade de sustentação dos programas de gastos fiscais e com o sensível agravamento dos setores de atividades econômicas e de serviços dependentes dos repasses do governo federal como saúde, habitação, saneamento, transporte e educação. Os governos municipais, principalmente os das capitais, se viram impotentes para dar continuidade às políticas de desenvolvimento. Planos e programas de ordenamento territorial foram abandonados tanto pela falta de recursos internos e externos como pela incapacidade do governo de promover reformas abrangentes e de frear a deterioração das condições gerais de financiamento concomitantes ao elevado déficit público, como pela elevada taxa de inflação e as tentativas de democratização e descentralização tributária no país.

Os recursos de financiamento dos projetos de desenvolvimento do país vindos das instituições financeiras mundiais tornaram-se escassos e envolvidos em exigências de uma urgente estabilização financeira e monetária do país, de descentralização das atribuições do governo federal, maior legitimidade das políticas públicas a partir da participação da sociedade nas decisões e controle do governo. Alguns projetos de desenvolvimento importantes para o país tiveram a redução de seus recursos devido à instabilidade econômica, às elevadas taxas inflacionárias e às deficiências do sistema de planejamento do governo brasileiro da época. As condições impostas pelo Banco Mundial ao Brasil para dar continuidade à política de financiamento dos projetos de desenvolvimento foram: transparência orçamentária, alívio à repressão financeira, programa de privatização, preços justos e a abertura comercial ao exterior, fatores que foram se estruturando e se legitimando nos anos seguintes, a partir de reformas e mudanças nas estruturas do governo.

A reforma tributária expressa na Constituição Federal de 1988 baseou- se na descentralização dos recursos arrecadados pela União a partir de transferências fiscais aos Estados e municípios, com base na alteração das alíquotas aplicadas aos impostos de repartição obrigatória constitucionalmente disposta, bem como à autonomia de gastos dos governos locais sobre os recursos recebidos. A reforma tributária não contemplou mudanças da autonomia para Estados e municípios tributarem, reforçando a dependência dessas instâncias das transferências fiscais da União e a ausência de vínculo e

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compromisso entre que instância arrecada e que instância gasta, proporcionando verdadeiro desequilíbrio fiscal por parte dos governos subnacionais, principalmente dos municípios das capitais de regiões metropolitanas, que se deparam com elevados gastos para manterem bens e serviços sobre seu território.

Em destaque, a Constituição Federal de 1988 atribuiu à União a competência de elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (art.21: IX); aos Estados a competência de instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (art. 25 § 3º) e aos municípios, legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30: I) e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30: VIII).

No entanto, para cada instância do governo foi atribuída uma competência sobre o desenvolvimento territorial reforçando a importância das relações estabelecidas entre os níveis de governo sem a explicitação necessária dos mecanismos de articulação entre as instâncias de governo no ordenamento territorial das grandes metrópoles como a do Rio de Janeiro. No caso, a institucionalização do planejamento metropolitano e os mecanismos de viabilização das políticas de desenvolvimento territorial na metrópole ficaram a cargo da constituição estadual de cada Estado, mas não proporcionou, de fato, grandes avanços na perspectiva do desenvolvimento regional.

Um ano após a promulgação da Constituição Federal, foi promulgada a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, em 1989, que, em acordo ao Art. 25 §3º da CF88, detalha no Art. 75 §2º sobre a competência do Estado em, mediante lei complementar, criar Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas e serviços de interesse comum, dispondo de um órgão executivo e de um Conselho Deliberativo composto na forma da lei complementar que incluiria representantes dos poderes Executivo e Legislativo, de entidades comunitárias e da sociedade civil. Já o Art. 76 dispõe sobre a formação dos Consórcios