Annual generation of electricity

A análise econômica da qualidade da tributação funda-se nos princípios ideais de tributação, inicialmente dispostos por Adam Smith em 1776, no livro “Riqueza das Nações” (SMITH, 1985), Ricardo (1817) e mais recentemente detalhados por Stiglitz (2000). Por isso, pautamo-nos em tais princípios para analisar a evolução e composição da carga tributária brasileira de 1994 a 2004, na seção 2.3. e também para aprofundar nossa análise dos tributos sobre produtos e pessoas físicas nos capítulos seguintes. Nesta seção, conceituamos esses princípios ideais de tributação que justificam o tema deste trabalho e mostramos sua relação teórica com o Sistema Tributário Nacional.

Apoiamo-nos então em Adam Smith (1985) e Stiglitz (2000), que

relacionam os seguintes princípios ideais de tributação: respeito à capacidade contributiva e à justiça social; busca contínua de eficiência econômica; simplicidade ao sistema tributário; não discricionariedade e transparência no uso do poder de tributar.

Smith (1985) já sugeria o princípio de respeito à capacidade de cada cidadão de contribuir ao fisco, o princípio da capacidade contributiva. Por esse princípio, quem tem mais renda deve ser alcançado por maior tributação e aquelas pessoas com mesmo nível de renda ou perfil de atividade devem ser taxadas de forma equivalente. Em outras palavras, a tributação deve ser estabelecida na medida da capacidade de pagar de cada contribuinte, na medida da renda.

No Brasil, esse princípio equivale ao princípio da eqüidade em matéria de tributos (CF-88). Dois contribuintes em mesmas condições de renda e patrimônio devem estar sujeitos a um tratamento eqüitativo perante a lei tributária. Trata-se da igualdade horizontal da tributação em função da capacidade econômica.

Também de acordo com a Constituição Brasileira, os contribuintes com maior renda ou patrimônio podem ser atingidos por uma tributação mais gravosa, progressiva. A equidade prevê, portanto, a distinção e o ônus vertical da

tributação. Note-se que a progressividade auxilia a legitimar a tributação, dividindo o ônus em função da maior ou menor capacidade de pagar (capacidade contributiva). Por outro lado, essa política distributiva é essencialmente intervencionista e interfere nas decisões econômicas dos consumidores.

A progressividade na tributação do consumo e da renda das pessoas insere-se no campo do atendimento ao princípio da capacidade contributiva. Definimos progressividade como o aumento da alíquota de tributação em conformidade com o aumento da capacidade de as pessoas pagarem impostos

(VIANNA et al., 2000). Há controvérsias sobre qual é o parâmetro ideal para

definir tal medida de capacidade. Já que a Lei tributária deve aplicar-se a todos os cidadãos nos mesmos termos e condições (BRASIL, 1988), é muito difícil levar em consideração características individuais não objetivas. Há pelo menos duas medidas objetivas sobre as quais se pode basear a maior ou menor progressividade na tributação, a renda ou o consumo.

Smith (1985) define que o pagamento de impostos por um contribuinte deve ser proporcional a sua renda. Um exemplo atual dessa política é a incidência de alíquotas maiores de imposto de renda das pessoas conforme aumenta a

renda anual (OECD, 2004b, Lei n o 10.451 de 2002, Lei n o 11.119 de 2005). A

comparação da renda de um indivíduo em um determinado tempo e espaço com a de outro indivíduo no mesmo tempo e espaço fornece, no nosso ver, um parâmetro objetivo para a tributação progressiva em respeito da equidade e da capacidade contributiva.

Já Kaldor (1955) defende que a tributação seja feita com base no consumo, alegando que essa forma de arrecadação tributária é mais eficaz para os cofres públicos e que a tributação da renda é menos eficiente uma vez que prejudica a acumulação de poupança e, nessa linha, prejudica o investimento e desenvolvimento econômico. Seria possível ajustar a incidência fiscal sobre o consumo de forma progressiva estabelecendo alíquotas diferenciadas conforme hábitos de consumo: artigos essenciais teriam menor alíquota tributária enquanto artigos de luxo seriam mais taxados (MUSGRAVE, 1973). Esse princípio está no sistema tributário brasileiro considerado já que os principais impostos sobre bens

– IPI e ICMS – podem ser estabelecidos de acordo com a essencialidade do produto: é o princípio da seletividade na tributação (BRASIL, 1988).

Neste contexto, observamos, em um mesmo espaço – Brasil - e tempo – 2002 e 2003 (IBGE, 2003b), o comportamento das famílias desde faixa de renda mais baixa (até R$ 400 em 2003) até a faixa de renda mais alta (mais de R$ 6.000 em 2003) e verificamos que, conforme aumenta a renda, reduz a proporção do consumo sobre a renda e aumenta a propensão a poupar. Por isso, ainda que a tributação do consumo seja progressiva em função da essencialidade do bem ou serviço comprado, não atingirá o total da renda auferida pelas famílias. Creedy (1997) complementa nossa observação ponderando que a poupança nada mais é do que o adiamento do consumo das famílias para o futuro.

Se admitirmos que o ato de poupar destina-se a garantir um nível de consumo futuro semelhante ao nível presente e que, em alguns anos, toda a renda da família é consumida, então o imposto progressivo sobre a renda e o imposto sobre o consumo terão efeito distributivo semelhante. O consumo é que terá, ao longo do tempo, definido o padrão de vida da família. Ao contrário do que ocorre na taxação da renda, a taxação do consumo nesse prisma é uma análise intertemporal e não viabiliza a comparação de contribuintes em mesmo tempo e espaço. Apóia-se, mais ainda, na premissa teórica de que toda a renda é consumida durante a vida da família e, portanto, prescinde de decisões subjetivas acerca do ato ou fato de poupar para acumular riqueza.

Se a Lei tributária relegar a taxação da renda em prol da incidência fiscal sobre o consumo, se exonerar a taxação da poupança e de seus rendimentos, poderá causar um viés fiscal. Admitindo que essa política fiscal não afete o mercado de moeda e, portanto, não gere tal excedente de poupança que reduza a

taxa de juros paripassu, o consumo futuro das famílias poupadoras, capitalizado

pelo efeito da exoneração fiscal do valor principal da poupança e da exoneração da remuneração ao longo do tempo, poderá ter uma utilidade efetiva maior do que o consumo presente. Isso poderá influenciar as decisões das famílias e aumentar a propensão a poupar para aumentar e maximizar seu poder de compra (VARIAN, 2000).

Como as famílias de maior renda são as que mais poupam, serão as mais beneficiadas pela norma. Paralelamente, o aumento da poupança poderá sim aumentar a oferta de moeda para investimento e poderá levar à redução da taxa de juros (BLANCHARD, 2000). Esse efeito monetário poderá reduzir ou eliminar as vantagens da isenção fiscal para as famílias, por exemplo, em benefício de um custo mais barato de capital e em detrimento da arrecadação tributária progressiva e eqüitativa.

Ressaltamos ainda o fato de que o ato de poupar é mais uma destinação de renda cuja propensão aumenta conforme aumenta a renda (IBGE, 2003b). Então, a tributação da renda, incluindo o montante consumido e poupado, parece atender adequadamente ao princípio da capacidade contributiva, de forma mais objetiva e eqüitativa do que a incidência tributária sobre o consumo. Nessa medida, consideramos neste trabalho a renda como parâmetro adequado para estabelecermos o grau de progressividade na política de taxação do consumo e dos salários, sem descartamos a progressividade na tributação do consumo como forma de atender a princípios distributivos.

Seguindo no detalhamento dos princípios ideais de tributação, Stiglitz (2000) aponta o princípio de capacidade contributiva como justiça social, ou seja, a lei deve atingir a todos de forma igual e a sonegação fiscal deve ser combatida. Na medida em que a tributação é um pacto social, ressalta que deve haver um combate rígido e um forte desestímulo à sonegação, para que o princípio efetivamente prevaleça. Isso evita que a sonegação prejudique a competitividade de negócios formais ou a equidade do tratamento das pessoas perante a lei, bem como interfira na eficiência da arrecadação, fazendo com que a pressão tributária sobre a economia formal seja muito maior do que precisaria ser. A sonegação traria também um vício, qual seja, a perda de transparência, para aqueles que não pagam impostos, quanto aos custos relativos a gastos e serviços públicos.

No Brasil, a Constituição Federal garante a todos os cidadãos direitos e deveres iguais perante a lei (artigo 5 da CF-88, direitos fundamentais do cidadão). No que tange ao sistema tributário, a Constituição Federal exige que as regras tributárias estejam dispostas em lei. Culminando, em tese, no atendimento à

justiça social, o Código Tributário Nacional estabelece as normas gerais sobre fiscalização e responsabilidade fiscal e a sonegação é considerada crime contra o sistema tributário nacional.

Na prática, verificamos, por exemplo, que grande parte do mercado de trabalho opera na informalidade com sonegação fiscal. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios elaborada pelo IBGE para o ano de 2003 (IBGE, 2003c)

demonstra que, aproximadamente, 37,80% da força de trabalho empregada não

possuem carteira assinada; portanto, os empregadores não efetuam pagamento de contribuições à seguridade social. Entre a tese disposta em Lei e a prática observamos, portanto, que há aspectos relacionados à carga fiscal do país, à organização dos fatores econômicos, à organização da administração pública, e ao comportamento dos agentes contribuintes interferindo no cumprimento da lei tributária e estimulando a informalidade e sonegação fiscal.

Tão relevante quanto o respeito à capacidade contributiva é a busca pela eficiência econômica, cujos princípios são enunciados por Smith (1985). Além do valor pago ao Estado, o tributo deve ter o menor custo possível para o contribuinte. A tributação deve interferir o mínimo possível na atividade econômica e na decisão de produzir, na escolha sobre a organização a produção e no uso de tecnologia.

Stiglitz (2000) aponta que a tributação pode interferir de diferentes maneiras na alocação de recursos da economia. Stiglitz pondera que a incidência tributária sobre produtos pode interferir nos preços ao consumidor e produtor, bem como nos preços relativos, portanto, afetando a quantidade e qualidade dos bens consumidos e o volume e destinação do investimento produtivo, com implicações na forma como a economia real cresce e estabelece-se. A tributação em cascata sobre produtos pode também interferir nos preços relativos, na organização do setor produtivo, no investimento e no produto, assim como os impostos sobre investimentos. Impostos sobre a mão-de-obra podem ir mais além, afetando ainda a oferta e demanda por mão-de-obra. Uma tributação considerada economicamente eficiente é, portanto, aquela que menos influencia

nessas decisões dos agentes econômicos. Aprofundaremos nossa análise sobre eficiência econômica na tributação brasileira a partir da seção 1.3.

Ambos, Stiglitz (2000) e Smith (1985), prosseguem reiterando a oportunidade de que as normas de tributação sejam claras, objetivas, fáceis de atender, ou seja, declaram o princípio da simplicidade e conveniência. Um tributo simples de pagar é aquele que é arrecadado de uma forma mais fácil possível para o contribuinte, que consegue minimizar os custos de atender à lei tributária. Essa forma repercute na minimização dos custos diretos e indiretos do Estado ligados à fiscalização e gestão da arrecadação tributária. Quando os custos de arrecadação e fiscalização são minimizados, a tributação maximiza a geração de receitas líquidas para redistribuição na economia.

Na seção 1.1. tivemos a oportunidade de listar os tributos que fazem parte do sistema tributário brasileiro por esfera de competência tributária: União, Estados, Municípios, Previdência Social. Observamos que há uma grande quantidade de tributos distribuídos nas três esferas federativas que são fiscalmente autônomas. Essa multiplicidade torna o sistema brasileiro complexo, com normas fiscais emanando de diversas esferas legislativas, o que dificulta a tarefa de interpretar a lei e de pagar impostos. A divisão de responsabilidade fiscal entre União, Estados e Municípios sobre bases tributáveis importantes, como os preços de serviços e produtos, aumenta a complexidade da legislação e prejudica sua eficiência econômica.

Além de clara, Smith (1985) e Stiglitz (2000) ponderam ainda que a incidência de impostos deve especificar o evento tributável, o valor a ser pago, a forma de pagamento, de forma certa. Esse princípio ideal de incidência tributária vincula, portanto, o exercício de poder do Estado que não pode então ser discricionário. No Brasil, podemos dizer que esse princípio está contido nas normas tributárias pelos princípios da legalidade e da anterioridade (CF-88).

O princípio da legalidade exige especificamente que a lei defina completamente a hipótese de incidência do imposto, ou seja, o contribuinte, o responsável pelo pagamento, a alíquota de incidência, o fato que gera a

incidência do imposto e a forma como a base de cálculo deve ser computada. O princípio da anterioridade define ainda que os tributos só podem ser vigentes a partir do próximo período fiscal à sua publicação. No caso específico das contribuições sociais, fica estabelecida a anterioridade mínima de noventa dias da data da publicação da lei. Exceção é feita no caso do IPI, II e IOF que dispensam anterioridade e que podem ser estabelecidos por decreto federal, obedecidos os limites gerais da Lei.

Por último, Stiglitz (2000) ressalta a oportunidade de ter transparência na tributação. Recomenda-se que a administração pública seja responsabilizada pela gestão do orçamento. Para tanto, deve dispor com clareza sobre as normas impositivas de imposto e prestar contas à sociedade. Defende-se que o custo de cada tributo sobre suas bases de incidência deve ser claro para os contribuintes, que poderão então exigir da administração tributária a gestão financeira eficiente dos recursos arrecadados e fazer o controle dessa administração pelas eleições democráticas. O Brasil tem evoluído no atendimento ao princípio da transparência

na gestão fiscal, haja vista a Lei de Responsabilidade Fiscal n o 101, de 4 de maio

de 2000, que estabelece normas para a gestão e transparência das finanças

públicas em cada esfera do governo.

1.3. Evolução da Carga Tributária no Brasil de 1994 a 2004 e Princípios