Como o título apresenta, a implantação e a execução do programa não foram homogêneas do início ao fim. A modificação foi tão brusca na mudança de gestão, inclusive com a mudança de nome, que podemos definir como Uma execução, Dois programas. Uma execução, pois a estrutura e o financiamento do programa não foram possíveis de mudar, porém a essência e a postura com relação à gestão muda intensamente. Assim, a exposição que faremos a seguir em duas etapas, a primeira trata da execução de 2002 a 2004 e a segunda, de 2005 a 2014.
Conforme descrito no Programa de Reabilitação da Área Central do Munícipio de São Paulo (2003), estavam previstos uma agência de desenvolvimento para implantação do processo, uma coordenação executiva e fóruns com a participação da população. Foi, então, criado um fórum, o Fórum Ação Centro, aberto à população para discussões e uma comissão executiva que se reunia de 15 em 15 dias com seis representantes do governo e seis da sociedade civil. Já a agência, não houve tempo hábil de implantação nesta gestão que terminou em 2004, e ficou entendido que a Emurb poderia fazer o papel da agência. (Pólis/CARE, 2008)
Somekh aponta que enquanto esteve na gestão, dois anos, não houve tempo de implantar uma agência. “Porém, os grupos de trabalho, o apoio da mídia e o caráter suprapartidário, renovam o interesse pela história da cidade, inserindo uma nova aproximação social do centro da cidade. ” (Nádia Somekh, entrevista)
Os grupos de trabalho envolviam moradores e técnicos da prefeitura, embora ambos já vinham sendo ouvidos no desenvolvimento das ações de cada componente e nas definições entre Prefeitura e BID. Assim, após o contrato consolidado, foram incorporados no processo, e a Emurb resolveu que faria uma gestão compartilhada, entre a agência e os representantes das secretarias envolvidas.
Com relação às concretizações do programa, o Componente 1 de Desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial, tiveram os estudos e planos regionais desenvolvidos no âmbito do Plano diretor e do Zoneamento. Sobre as ações em espaço público, o projeto Trilhas Históricas foi desenvolvido.
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Já o subcomponente Morar no Centro, que era o principal: foram colocados em prática muitos dos projetos previstos, como os dois conjuntos, Parque do Gato e Olarias, que foram construídos. Dentro do programa PAR, foram construídos mais cinco conjuntos que somados ao programa de Locação Social, totalizaram 1120 unidades produzidas. Além disso, foram cedidas 1387 bolsas do programa Bolsa Aluguel. (Pólis/CARE, 2008)
No Componente 2, Transformação do perfil econômico social, iniciaram quase todas as ações previstas com 20% dos recursos, referentes à contrapartida. Eram várias as secretarias envolvidas, a Secretaria do Trabalho previu ações para o comércio ambulante, como descrito abaixo:
“A Secretaria Municipal do Trabalho, Desenvolvimento e Solidariedade previu um projeto para o comércio ambulante, com o cadastro dos 6000 vendedores existentes, em relação aos 1248 regulares, que possuíam o Termo de Permissão de Uso (TPU), propondo sua capacitação para outras atividades, como o Projeto Tá Limpo, em parceria com a Bovespa. ” (SOMEKH, 2008, p.6)
Já a Secretaria de Segurança Urbana implantou oito bases da Guarda Civil Metropolitana (GCM) que controlavam a localização dos ambulantes e previu a existência de 200 guardas ciclistas. De acordo com SOMEKH, (2008) a distribuição de bases e os guardas volantes foram definidos após as estatísticas criminais apontarem muito mais a sensação de insegurança do que ela propriamente dita.
Por fim, a ação mais cara do subcomponente foi a execução da Oficina Boracéia, inaugurado em 2003 com o objetivo de não ser apenas um albergue, mas através de atividades estimular exercícios de cooperativismo, apoio ao fortalecimento da autoestima e reconstrução dos vínculos familiares, promovendo o convívio social e a possível inserção no mercado de trabalho. Esta ação também recebeu recursos do governo federal para conseguir ser viabilizada.
“A população sem teto teve no Projeto Boracéia a possibilidade de aceitar o abrigo negado nos albergues tradicionais, que impedem a entrada de animais de estimação e dos carrinhos dos catadores de papel. O Boracéia, além de dispor de alojamento, era gerido por entidades que forneciam apoio médico, psicológico e de capacitação para micro empreendedorismo. ” (SOMEKH, 2008, p.7)
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Já o componente 3, Recuperação do Ambiente Urbano, teve como principal obra o restauro do Mercado Municipal, e também foi desenvolvido o projeto do Chacel para o Parque Dom Pedro II e iniciados os estudos dos demais. O componente 4, Circulação e transportes, baseou-se na reorganização do sistema de transporte com obras de faixas exclusivas e de micro acessibilidade e acessibilidade de pedestres. A principal intervenção com relação ao transporte, foi a “redução da necessidade de passagem de linhas de ônibus pelo centro, aumentado a interligação estre os bairros e reorganizando a implantação de terminais de ônibus”. (SOMEKH, 2006 p .270)
O componente 5, baseou-se praticamente na transferência da Prefeitura, incluindo o gabinete da Prefeita, secretarias e departamentos que fossem possíveis e viáveis. Isso ocupou edifícios vazios e ampliou a rede de serviços demandada pelos funcionários públicos, como loja, restaurantes. De acordo com Somekh (2006), entre funcionários do governo municipal e estadual, foram 11 mil postos de empregos gerados na área.
As descrições até aqui demonstram que os componentes 1, relacionado à habitação e 2, de transformação do perfil econômico e social foram os que mais desenvolveram as atividades listadas no Marco Lógico. O eixo 5, foi de grande importância, mobilizando a Prefeitura para o Centro e gerando empregos. Já com relação a desembolso financeiro, o gráfico 4.2 mostra que os componentes que mais receberam recursos foram o 1 e 3, como já era antevisto na previsão orçamentária, pois são eixos que envolvem obras mais custosas, mas mesmo assim, usaram, respectivamente, apenas 27% e 11% do que estava previsto. Em seguida, o componente 2 usou 20% do previsto para ele e 18% do total do programa. Já o componente 4, de transporte, foi o que menos despendeu de recursos até este ano e por fim, o 5-Fortalecimento institucional do Município, usou 15% do previsto e 7% do total.
Desta maneira, podemos concluir que os componentes que mais receberam atenção foram o 1, relacionado à habitação, o componente 2, com atuação do perfil econômico e social e o 3- de recuperação do ambiente urbano. O componente 5, teve uma das ações de maior importância para o desenvolvimento do Centro, que foi a transferência do Gabinete da Prefeita e de várias secretarias, gerando uma nova dinâmica no setor terciário, e foram obras custosas, conforme o gráfico apresenta:
82 Gráfico 3.3 – Desembolso por componente até 2004
Fonte dos dados: Elaborado pela autora com base nos dados do relatório Pólis/CARE (2008)
O gráfico apresenta que a maior parte da verba foi gasta em habitação e recuperação do ambiente urbano.
Para Somekh, as 130 ações que compunham o programa tiveram o objetivo de, pela sinergia, estabelecer novas políticas de ação na área central, que compunha a gestão compartilhada com os grupos de trabalho. Além disso, este período de dois anos de implantação do programa foi curto, tiveram que colocar a prioridade nos projetos que já estavam em desenvolvimento, os programas sociais e de melhoria urbana que já possuíam projetos para contratação de obra, com relação aos componentes de melhorias do ambiente urbano e de transporte iniciaram os estudos e projetos. Porém, as grandes conquistas foram os conjuntos habitacionais do Parque do Gato e Olarias, a implantação de projetos como o do Mercado Municipal, a Praça do Patriarca, bem como a gestão de zeladoria diferenciada da área central, como 10 varrições e 4 lavagens diárias, e a transferência da prefeitura para a área central, pois esta mudança aumentou o número de empregos e
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movimentou as atividades comerciais e de serviços na área central, transformando o desenvolvimento econômico e social da região. (Nadia Somekh, entrevista)
Em 2005, o programa toma outro rumo com a mudança de gestão, assume o Prefeito José Serra (2005-2006) e o projeto começa a perder a velocidade com que vinha caminhando. O nome do Programa, por exemplo, deixa de ser Ação Centro e volta a ser Procentro, porém no primeiro momento não mostra mudanças. Como o nome escolhido é o mesmo do Programa Procentro, desenvolvido na gestão do ex-prefeito Maluf (1993 – 1996), mas como não é o mesmo, trataremos a partir daqui o Ação Centro como Novo Procentro.
De acordo com entrevista de Úrsula Peres concedida para a equipe que desenvolveu o relatório Pólis/CARE (2008) a equipe envolvida foi transformando, porém poderia ter sido mantida, mas não o foi, por desinteresse da nova gestão.
“O negócio foi desmobilizando porque as pessoas responsáveis foram todas saindo. E muitas eram contra o programa, contra o formato. Funcionários que, com a mudança de gestão, deixam suas funções em relação ao Programa de Lado. Elas estavam funcionando enquanto havia um time comprometido. Tudo foi desmontando, na EMURB e nas secretarias. Mas poderia ter sido mantida essa estrutura com outras pessoas. A gestão nova não estava interessada” (PÓLIS/CARE, 2008, p.55)
Um dos empecilhos que apareceu na implantação do programa foi o câmbio do dólar, quando fechado o contrato com o BID o câmbio estava a R$3,20 e ao longo do processo chegou a R$2,00 com a desvalorização da moeda. Como o desembolso do Banco é feito em dólar, quase metade do dinheiro foi perdido. Ao longo de todo o processo este foi um dos pontos levantados pela dificuldade de implementação, porém neste momento de quase total estagnação do programa o assunto apareceu mais vezes nos meios de comunicação como resposta à demora de continuidade.
Em julho de 2005 foi feita uma nova visita da equipe do BID ao Brasil e de acordo com o documento de Ajuda à Memória, a Prefeitura apresentou propostas, mas não estavam consistentes, necessitando ser melhor desenvolvidas. O banco também pediu que fossem recuperados os documentos de estudos anteriores para as decisões, e Rubens Chamas, novo presidente da Emurb, coloca como empecilho a burocracia para continuidade das obras, pois para a contratação de obra com o dinheiro do BID, há necessidade de um projeto executivo, enquanto do Fundurb, apenas o projeto básico. (PÓLIS/CARE, 2008)
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Após aproximadamente 1 ano e 3 meses, o Prefeito José Serra deixa a Prefeitura para concorrer ao cargo de Governador, assumindo então o cargo, o Prefeito Gilberto Kassab (2006-2013). Até o período entre 2006 e 2007, o Programa estava praticamente estagnado, era considerado em andamento no sistema do Banco e havia sido usado dinheiro do BID apenas para a execução do projeto da praça da República e da Sé.
Até este momento, o Marco Lógico não havia sido alterado, o que aparentemente garantia que as novas propostas que viriam, não seriam completamente antagônicas, dando liberdade a um novo projeto para o Centro. Porém, as ações dentro dos cinco componentes puderam ser alteradas, o que reconfigurou o projeto. Além disso, o Plano Plurianual, em 2006, demonstrava uma forte mudança nos caminhos que as intervenções na área central seguiriam.
O Plano Plurianual coloca a deterioração do espaço público, com a presença de comércio ambulante, os moradores de rua e a marginalidade gerando à área central um aspecto de violência. Acham, ao contrário do que vinha acontecendo até aqui, que o governo, mais uma vez, erra ao sinalizar uma nova realidade para estimular investimentos privados no centro.
“A recuperação da área central demanda iniciativas com a composição de ações públicas e privadas de formas e naturezas diversas. O papel dos investimentos públicos é sinalizar e articular uma nova realidade para estimular os investimentos privados, minimizando seus riscos, seja no que concerne aos empreendimentos imobiliários, seja no que toca aos empreendimentos nos setores de comércio e serviços. ” (PMSP - Plano Plurianual 2006-2009, p.41 – grifos nossos)
O mesmo plano previa não mais concentrar as ações apenas na região da Sé e da República, como vinha acontecendo, como ampliar a distribuição de recursos à região da Luz.
“O Vetor Oeste sofrerá as intervenções de maior porte, por três motivos. Em primeiro lugar, é o que dispõe de maior quantidade de áreas que se encontram em processo de requalificação, podendo dar uma resposta muito efetiva ao estímulo proporcionado pela municipalidade. Em segundo lugar, porque neste vetor já foram realizados investimentos de grande porte pelo poder público, especialmente na região da Estação da Luz. Por fim, dentro do perímetro deste vetor, uma área em estado de extrema degradação merece grande atenção da municipalidade,
85 porque apenas pela dinâmica do mercado privado ela jamais terá recuperação. [...]A Nova Luz substituirá a antiga Cracolândia, por meio de uma intervenção urbanística do estilo da realizada em grandes cidades europeias. ” (Ibdi., p.42)
As razões colocadas até aqui são, primeiramente, pela quantidade de áreas disponíveis para uma grande intervenção, o que não era possível na região da Sé e da República, com os tombamentos das resoluções 37/CONPRESP/9220 e 17/CONPRESP/0721 que tombam
grande parte desta área, sinalizando então, a possível intenção de uma intervenção que mude de maneira mais incisiva a paisagem. Em segundo lugar, o Plano cita os investimentos que a região já havia recebido do Governo do Estado, e cabe destacar aqui que os investimentos do Governo do Estado nesta região são da mesma gestão político- partidária que estava neste momento na Prefeitura, somaram-se então, forças com a intenção de investir na área, não só com relação ao restauro de edifícios como com a expansão da linha amarela do metro até ali. E por fim, a degradação ambiental na região que de acordo com o Plano é extrema e merece mais atenção da municipalidade.
O projeto para a região da Luz foi realmente iniciado e por se tratar de uma mudança brusca e um projeto com características próprias e completamente diferentes, será descrito mais à frente no próximo capítulo. Porém, é essencial pontuá-lo aqui, pois as ações que foram alteradas nos componentes do Novo Procentro ocorreram, em alguns pontos, com o objetivo de viabilizar o Nova Luz, como será visto em seguida.
Tomemos, por exemplo, o Componente 1, Revisão da Desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial - que retirou o Morar no Centro, incluiu o projeto de Renovação Urbanística Nova Luz e diminuiu o valor que seria gasto neste componente. A ideia era usar o Programa de Atuação de Cortiço, também financiado pelo BID, e para desapropriação seriam usados recursos da Operação Urbana Centro e do Tesouro Municipal.
Já com relação ao Componente 2, Transformação do Perfil Econômico e Social - diminuiu o quanto seria gasto, e de acordo com Rubens Chamas, presidente da SP Urbanismo neste momento, isso ocorreu devido às dificuldades com as regras do BID. Mesmo com a redução orçamentária, este componente continuou recebendo ações como a contratação de empresas privadas para consultorias, por exemplo, uma para o Polo
20 A Resolução 37/CONPRESP/92 tomba a área do Vale do Anhangabaú.
21 Resolução 17/CONPRESP/07 tomba a área conhecida como Centro Velho, que abrange o marco de
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Tecnológico, que depois seria implantado no Nova Luz. Os subcomponentes de Atenção aos grupos vulneráveis continuaram com as pesquisas, em atividades com os moradores de rua e projetos de construção de albergues. Porém, o subcomponente de atuação com ambulantes que era desenvolvido com a população parou de existir e de acordo com a reportagem no Estado de São Paulo de 21 de setembro de 2007, as usinas de reciclagem e o a Oficina Boracéia deixaram de funcionar como estava antes. (PÓLIS/CARE, 2008)
“Hoje o Boracéia não passa de um projeto agonizante [...] No início, o Boracéia recebia muitos carroceiros. Mas, com a saída das usinas de reciclagem da área central, o perfil de usuários mudou. Números oficiais da Secretaria de Assistência Social mostram que o Boracéia tem 30% de albergados com algum problema mental e 20% de deficientes físicos. Apesar desse quadro, o local conta com apenas uma enfermeira. ” (Estado de São Paulo, 2007)
Na mesma reportagem, a então coordenadora de proteção social especial e adulta, Simoni Piragine, coloca que a atitude que se imaginava era a de diminuir o programa e relocar as mulheres com família em outro albergue.
O Componente 3, Recuperação do Ambiente Urbano - foi o único que teve aumento da previsão orçamentária e do desenvolvimento de projetos e obras de edificações, praças e espaços públicos. Foram finalizadas as obras das Praças Sé e República, iniciado o projeto da Praça Roosevelt, da Biblioteca Mario de Andrade e Praça das Artes. É importante citar que os projetos que haviam intenção de se construir foram mantidos. Ao contrário, o
Componente 4, Circulação e Transportes, paralisou a proposta com o transporte público e
passou a priorizar a reforma de vias. E o componente 5 - teve cinco projetos estipulados mantidos, porém acrescentou o Projeto Nova Luz como um polo tecnológico. (Pólis/CARE, 2008)
O Gráfico 3.4 adiante, demonstra claramente o que foi descrito até aqui sobre as atividades de 2005 a 2007. A diminuição com investimentos no eixo 1, de habitação, foi muito alta e o crescimento com o eixo 3, de Recuperação do ambiente urbano, subiu bastante, passando a ser mais da metade dos gastos do programa. Os gastos com transporte do eixo 4, comprado aos demais, subiu fortemente e o de Transformação do Perfil Econômico, eixo 2, manteve-se similar.
87 Gráfico 3.4 – Previsão orçamentária em 2007
Fonte dos dados: Elaborado pela autora com base nos dados do relatório Pólis/CARE (2008) O gráfico aponta que a nova previsão orçamentária aumenta a verba destinada à recuperação do ambiente urbano. Já os projetos habitacionais e de transformação econômica e social basicamente deixam de existir
Estas mudanças nos componentes de atuação e distribuição de recursos demonstram uma mudança no entendimento do projeto que tratava mais das questões sociais para a reabilitação do Centro. A partir daqui, aumenta a preocupação de atividades relacionadas ao transporte e de ações pontuais de restauro de edificações e de melhorias no ambiente urbano. Para melhor compreensão da mudança, comparar o gráfico 3.4, com o gráfico 3.2.
Em 2009, a equipe de SMDU já tinha os estudos do Projeto Nova Luz desenvolvidos e tomando maior protagonismo do que o projeto Ação Centro/Novo Procentro. Porém, o mesmo continuou ativo, mesmo que com uma força menor e incorporando ações que davam suporte ao Nova Luz.
Neste mesmo ano, realizou-se outra missão de administração do BID a São Paulo, dessa vez com o propósito de revisar o programa, ajustando o número de projetos previstos, definindo novas ações prioritárias e simplificando o arranjo institucional. Foram então, reduzidos os números de ações para agilizar a execução do programa e facilitar o
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acompanhamento. Porém, mesmo com esta nova proposta, as ações já concluídas e aprovadas para financiamento continuariam compondo o programa. Esse novo acordo, firmado entre o Banco e o Prefeito, seria reavaliado, e em seis meses, dariam a certeza se esta implantação seria possível. (BID; PMSP; EMURB, 2009)
Neste novo acordo foram deixadas de lado obras que já haviam sido realizadas por outras instâncias do Governo ou que se julgou não ser mais prioridade. Assim, em junho de 2010, foram entregues pela municipalidade as novas propostas ao BID. Elas foram divididas em Projetos Prioritários, Ações Reconhecidas e concluídas, Ações em Andamento e por fim, as Complementares, que seriam implantadas com a verba da contrapartida. Além disso, foi feita uma nova previsão de custos. (Ibid.)
Entendemos então, que após a entrega dos documentos citados acima, como novas prioridades, a partir de 2010 temos um novo ciclo de ações na implantação do Programa. Por isso, o trabalho apresenta daqui para a frente, como era o cenário das ações concluídas e em desenvolvimento até 2010, passando para o que estava previsto como ações complementares/prioritárias e os custos previstos. Para análise do que ficou previsto de custo para cada componente seguiremos usando o mesmo esquema de gráficos apresentados como estava em 2012 e 2013 a implantação do que foi definido.
Iniciando pelas ações concluídas e em desenvolvimento encaminhadas em 2010 pela prefeitura ao BID, foram apresentados um quadro nomeado de Ações Reconhecidas e concluídas, e outro, chamado de Ações em Andamento. Como já foram apresentadas as ações finalizadas e em desenvolvimento até 2004, trataremos aqui das posteriores até junho de 2010, ano que foram apresentados pela SP Urbanismo novos relatórios. Os dados levantados nestes relatórios serão apresentados aqui de maneira descritiva e através de gráficos para que seja entendido o cenário em que o Programa se encontrava naquele momento.
Pelo Componente 1, de Reversão da desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial, foram desenvolvidos os estudos e contratadas consultorias para análise das desapropriações e estratégias de desenvolvimento econômico para o projeto Nova Luz.
Pelo Componente 2, Transformação do Perfil Econômico e Social, foi definido o conceito do Projeto São Paulo Centro Digital e consultorias de caracterizações de como seria implantado este polo. Depois, poderemos notar que este Polo Digital também faz parte do
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projeto Nova Luz. Com relação à atenção aos grupos vulneráveis foram feitas poucas atividades efetivas como vinha acontecendo: foram feitas pesquisas de campo para diversos