As jornadas de outubro de 2003 modificaram substancialmente o cenário político da Bolívia, com a introdução de ao menos quatro elementos novos, que afetaram de modo importante os investimentos estrangeiros na área dos hidrocarbonetos. Em primeiro lugar, a insurreição popular contra o presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (Goni) confirmou e fortaleceu a disposição de grande parte da sociedade boliviana de defender a qualquer custo os seus recursos econômicos naturais, endossando uma tendência que já vinha se manifestando, em intensidade crescente, desde a Guerra da Água em Cochabamba, no ano 2000. Em segundo lugar, o desenlace vitorioso da Guerra do Gás deixou evidente que tinha se tornado impossível tomar decisões políticas de alcance nacional à margem da vontade popular. Uma terceira conseqüência foi o aprofundamento da crise dos partidos políticos tradicionais e da própria institucionalidade estabelecida – o Congresso, o Judiciário e o Executivo. O pacto entre os partidos pró-neoliberalismo, que havia garantido desde 1985 a governabilidade em um país recordista em golpes de Estado, desmanchou-se de modo irreparável, ao ponto de levar facções do núcleo dominante da política boliviana a buscar, em momentos críticos, a aliança com forças antissistêmicas, na disputa com seu seus rivais dentro do próprio establishment.Por fim, o levante de outubro, que o renomado historiador mexicano-argentino Adolfo Gilly não hesitou em definir como uma “revolução” (GILLY, 2004), enfatizou a urgência de reorganizar o país por meio de uma Assembleia Constituinte. Essa palavra de ordem, associada à ideia de que seria necessário “refundar” a república para pôr fim ao elitismo que sempre impediu o acesso da maioria indígena à plena cidadania, está estreitamente ligada a uma definição sobre o regime de exploração e comercialização dos hidrocarbonetos, conforme assinalou o jurista Carlos ROMERO BONIFAZ (2004, p.18) em artigo publicado no início do governo Mesa:
[…] La política del gas requiere también ser articulada al proceso de la Asamblea Nacional Constituyente en la medida en que se necesitan afrontar los problemas estruturales del país y orientar su desarrollo con base en la
recuperación efectiva de los sectores estratégicos de la economía, puesto que nos es posible la soberanía política sin independencia económica. El gas definirá el futuro de más de 8,5 millones de bolivianos, por tanto, todas las definiciones deben adoptarse con verdadero compromiso nacional. Foi nesse contexto que Carlos Mesa assumiu a presidência da Bolívia, às 22h30 de 17 de outubro de 2003, com apoio unânime do Congresso, uma vez lida a renúncia de Sánchez de Lozada, que havia abandonado o país naquela mesma tarde. Mesa formou seu gabinete com personalidades independentes, num esforço para diminuir o poder dos partidos tradicionais. Em seu discurso aos congressistas, apresentou três compromissos que correspondiam à Agenda de Outubro: a) rever a Lei de Hidrocarbonetos promulgada por Goni em 1996 e elevar os impostos sobre o petróleo e o gás natural de 18% a 50%; b) realizar um referendo para definir o que o país queria fazer com os hidrocarbonetos; c) aceitar o pedido da oposição de convocar uma Assembleia Constituinte (KOHL; FARTHING, 2007, p.283-284).
Mesa compartilhava a visão de mundo liberal do seu antecessor, do qual se afastou por discordar do uso da repressão contra os movimentos de protesto. Não buscava uma ruptura profunda com as políticas vigentes, nem considerava que esse fosse um caminho viável, já que, desde a posse, viu-se sob a pressão das empresas petroleiras e das instituições financeiras internacionais para que preservasse a orientação adotada pelo Estado boliviano em 1985, com a Nova Política Econômica. Quando o corpo diplomático apresentou suas credenciais, no dia 21 de outubro, o embaixador estadunidense David Greenlee informou ao novo presidente que qualquer reversão das políticas neoliberais e da erradicação da coca poderia significar uma ameaça para a continuidade do apoio dos EUA. Na mesma ocasião, segundo relato da imprensa boliviana, o embaixador da Espanha, preocupado com as ameaças potenciais à Repsol, advertiu Mesa de que o governo teria de garantir a propriedade das empresas internacionais62.
O novo presidente tomou posse com o apoio tácito do MAS, cujo líder, Evo Morales, utilizava seu prestígio para obter decisões governamentais favoráveis às demandas do movimento popular, como a suspensão das campanhas repressivas contra os cocaleros (HYLTON; THOMSON, 2007, p.118). Ao mesmo tempo, o MAS se organizava para disputar as eleições municipais de 2004, nas quais conquistou um grande número de prefeituras, fortalecendo-se com vistas à futura disputa presidencial. Porém, no tema crucial dos hidrocarbonetos, Mesa mostrava pouca disposição a uma mudança de rumo radical. Ao mesmo tempo em buscava um aumento da participação estatal na renda do gás e do petróleo,
descartava o termo “nacionalização” e, em especial, recusava-se a adotar qualquer medida que implicasse a revisão dos contratos com as empresas estrangeiras, por temor de afugentar os investidores e perder o apoio das instituições financeiras internacionais, de cuja ajuda seu governo era dependente.
Em entrevista (HARNECKER; FUENTES, 2008, p.54)., um dos principais dirigentes do MAS no seu período inicial, Santos Ramírez, resumiu as relações entre a agremiação política de Evo Morales e o presidente Mesa:
[…]Lo primero que hicimos fue proponerle al Presidente Mesa que cumpliera con la agenda que ya el pueblo boliviano había determinado en octubre: la recuperación y nacionalización de los hidrocarburos, la Asemblea Constituyente, el cambio del modelo económico, a lo que se agregaba en esa nueva coyuntura el juicio de responsabilidades al ex presidente, Gonzalo Sánchez de Lozada. Inicialmente, el señor Carlos Mesa fue muy tíbio, digamos, nos dijo que el era simplemente un gobierno de transición para convocar nuevas elecciones e que no adoptaría ninguna agenda, sino que iba a trabajar esa transición. Pero, posteriormente, la respuesta fue muy diferente, dijo que la presión de los organismos internacionales, la presión particularmente de Estados Unidos, no le permitia tomar esa agenda, y menos cumprirla. El nos digo: “Si ustedes se pusieran mis zapatos, seguramente entenderían de lo que estoy hablando, las consecuencias económicas serían fatales para Bolivia.
Mesa governou em meio a um intenso fogo cruzado. De um lado, os movimentos sociais pressionavam pelo cumprimento da Agenda de Outubro com a retomada das greves de protesto e bloqueio de estradas. Do outro, articulava-se a resistência de um bloco conservador, que argumentava com base no risco de que qualquer medida nacionalista na área dos hidrocarbonetos afastaria os investidores estrangeiros – o que, dada a forte dependência do país em relação aos capitais externos, implicaria em aprofundar a crise econômica. Para estreitar ainda mais a margem de manobra do governo, surgiu, durante o governo Mesa, um poderoso movimento dirigido pelo setor empresarial e pela elite política do departamento de Santa Cruz, o centro da indústria dos hidrocarbonetos, reivindicando autonomia e maior controle sobre os recursos econômicos da região.
No plano externo, Mesa sofreu uma enorme pressão do FMI para garantir o respeito aos contratos sobre hidrocarbonetos vigentes e para forçar o governo boliviano a mover-se rapidamente para exportar o gás. Ao mesmo tempo, a cobrança pelo pagamento da dívida externa boliviana continuava a ser uma prioridade das instituições financeiras internacionais. Tais pressões reduziram diretamente a capacidade do governo da Bolívia de amenizar os efeitos sociais da crise econômica. Em junho de 2005, 28% do PIB foi destinado ao
pagamento da dívida externa. O FMI e o Banco Mundial advertiram reiteradamente que o governo boliviano, altamente dependente de ajuda externa, perderia apoio se nacionalizasse o gás ou adotasse qualquer outra medida contrária aos investidores estrangeiros ou aos acordos de liberalização comercial. Mesa reconheceu publicamente que sem a cooperação internacional, equivalente na época a 9% do PIB, o governo não poderia nem sequer cobrir os gastos básicos, entre eles os salários do setor público.
Nesse cenário de asfixia econômica e agitação social, qualquer tentativa das autoridades no sentido de ampliar a agenda neoliberal provocaria forte oposição e minaria ainda mais a estabilidade política (KOHL; FARTHING, 2007, p.288). Mesa governou sob um fogo cruzado. De um lado, manobrava para aliviar as pressões dos movimentos sociais e dos seus representantes parlamentares (as bancadas esquerdistas do MAS e do MIP). Do outro, enfrentava as empresas petroleiras (entre elas, a Petrobras), que agiam como um bloco na oposição a qualquer mudança nos marcos jurídicos da indústria dos hidrocarbonetos, e no plano externo, a postura intransigente dos EUA. Em meio à situação política e social altamente explosiva que a Bolívia viveu entre outubro de 2003 e julho de 2005, a diplomacia do governo de George W. Bush mantinha seu foco na demanda da erradicação dos cultivos de coca. A figura de Evo Morales, em particular, era encarada com obsessiva preocupação pelos representantes de Washington. Funcionários da embaixada dos EUA em La Paz acusaram Morales de receber dinheiro da guerrilha colombiana e do presidente venezuelano Hugo Chávez, chegando ao ponto de comparar o futuro presidente boliviano a Osama Bin Laden. Os cocaleros – que enfrentavam os policiais treinados pelos agentes estadunidenses da DEA utilizando, na maioria das vezes, apenas pedras e facas – foram chamados de “talibãs andinos” (KOHL; FARTHING, 2007, p.289). Tudo isso seria apenas ridículo se a Bolívia não se encontrasse tão dependente dos EUA, país que continuava a exercer influência decisiva sobre as instituições financeiras responsáveis pela ajuda econômica ao país e pela renegociação de sua dívida externa.
Com as mãos atadas pela pressão internacional, o máximo que Mesa conseguiu avançar no cumprimento da Agenda de Outubro foi a revogação, em 3 de fevereiro de 2004, do Decreto Supremo 24.806, assinado por Goni em 1996, que entregava às empresas de petróleo estrangeiras a propriedade dos hidrocarbonetos extraídos em território boliviano. Morales aplaudiu a medida, o que lhe valeu duras críticas de setores da esquerda. No tema – delicadíssimo – da revisão das leis sobre o petróleo e o gás, Mesa se viu obrigado a cumprir sua promessa de submeter a questão a um referendo, mas redigiu as perguntas de modo a evitar que a nacionalização se apresentasse claramente como uma alternativa aos eleitores.
O resultado foi um referendo com cinco perguntas ambiguamente formuladas, que se realizou em 18 de julho de 2004. As cinco perguntas eram as seguintes (MESA, 2008, p.158):
1. Você concorda com a revogação da Lei de Hidrocarbonetos nº 1.689 promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada?
2. Você concorda com a recuperação da propriedade de todos os hidrocarbonetos na boca de poço para o Estado boliviano?
3. Você concorda com a refundação da empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, recuperando a propriedade estatal das ações das bolivianas e bolivianos nas empresas petroleiras capitalizadas, de maneira que possa participar em toda a cadeia produtiva dos hidrocarbonetos?
4. Você concorda com a política do presidente Carlos Mesa de utilizar o gás como recurso estratégico para conseguir uma saída útil e soberana ao Oceano Pacífico? 5. Você concorda que o gás boliviano seja exportado nos marcos de uma política
nacional que
- garanta o consumo de gás das bolivianas e bolivianos; - fomente a industrialização do gás em território nacional;
- cobre impostos e/ou royalties às empresas petroleiras, chegando a 50% do valor da produção do petróleo e do gás em proveito do país;
- destine os recursos da exportação e industrialização do gás principalmente para a educação, a saúde, as estradas e os empregos?
De acordo com o pesquisador Marwan TAHBUB (2010, p.247), do Centro de Documentación e Información Bolivia (CEDIB), importante ONG especializada em recursos naturais, com sede em Cochabamba, as cinco perguntas foram redigidas intencionalmente para garantir uma resposta positiva:
Para calmar los reclamos populares con respecto a la nacionalización de los hidrocarburos, en lugar de realizar un referendum sencillo y claro respecto al tema, recabando la opinión favorable o en contra de la nacionalización, se la ingenió para plantear cinco preguntas intrincadas y complejas que incluyen la cuestión de la nacionalización pero junto con otras cuestiones que si bien formaban parte del debate nacional, abarcaban cuestiones fuera de la temática de la nacionalización.
Quatro meses antes da votação do referendo, o FMI anunciou que um empréstimo de 150 milhões de dólares – algo de que as autoridades bolivianas necessitavam
desesperadamente para equilibrar o orçamento – dependeria dos resultados da consulta, advertindo que uma resposta negativa à exportação do gás “não seria entendida pelos governos” que apóiam a Bolívia (GORDON; LUOMA, 2007, p.105). O referendo foi apresentado tanto por Mesa quanto por Morales como uma vitória da democracia participativa, apesar da abstenção em torno dos 40%. O resultado da votação traduziu o amplo repúdio dos bolivianos às políticas neoliberais do período de 1985 a 2003, mas, ainda assim, foi insuficiente para apontar com clareza a preferência popular em relação a uma nova política petroleira. Enquanto as três primeiras perguntas alcançaram índices de mais de 90% para a resposta “sim”, nas duas últimas – justamente aquelas para as quais Morales e o MAS fizeram campanha em defesa do “não” – a alternativa “sim” obteve menos da metade do total de votos, pois a maioria dos eleitores deixou essas questões em branco ou optou por anulá-las. O fracasso do governo para vencer nessas perguntas em todos os departamentos (províncias) demonstrou que Morales era capaz de mobilizar os setores populares da cidade e do campo (KOHL; FARTHING, 2007, p.289).
Em vez de produzir um consenso, o referendo acirrou ainda mais as divergências sobre os hidrocarbonetos, ao colocar o governo em aberto confronto com as organizações populares que provocaram a queda de Goni e a rediscussão das políticas públicas em relação ao gás natural. Num último esforço para alcançar um compromisso, o MAS renunciou à demanda de uma nacionalização imediata, insistindo, em lugar disso, na modificação dos contratos existentes com as empresas transnacionais a modo a elevar a combinação de impostos e royalties até a proporção de 50%. Na realidade, era essa mesma a posição do MAS, que ia gradualmente clarificando seu ponto de vista sobre o tema. Mesa, porém, fez de tudo para impedir qualquer mudança que pudesse desagradar os investidores estrangeiros. De acordo com o seu projeto para uma nova Lei de Hidrocarbonetos, as empresas pagariam royalties de 18% e um adicional de 32% de impostos sobre os lucros apenas depois que fossem contabilizadas e descontadas todas as suas despesas, enquanto o MAS insistia em que os royalties e os impostos somassem 50% do valor da produção na própria lavra. O MAS argumentava que, na medida em que os custos de produção na Bolívia se encontravam entre os mais baixos do mundo, a nova fórmula ainda ofereceria um ganho justo às empresas petroleiras, ao mesmo tempo em que o aumento na arrecadação fiscal garantiria mais recursos para os cofres públicos. Os defensores dessa posição reforçavam seu ponto de vista lembrando a má fama das empresas petroleiras de manipular os dados de modo a inflar artificialmente os custos, de tal maneira que um imposto direto sobre a produção seria o único meio de garantir uma contabilidade apropriada.
Outro ponto do projeto de Lei de Hidrocarbonetos apresentado por Mesa que causou enorme polêmica foi o fato de a proposta deixar essencialmente inalterados todos os contratos existentes com as empresas estrangeiras. Em lugar disso, o presidente pretendia adotar uma fórmula complexa que aumentaria os impostos sobre os hidrocarbonetos em alguns campos de petróleo e/ou gás natural, dependendo do seu tamanho, deixando outros sem modificações. Já o MAS defendia a revisão imediata de todos os contratos, sem exceção, com a cobrança de 50% em todos os campos de hidrocarbonetos. O debate foi travado em um ambiente político de grande confusão, marcado pela multiplicidade de pontos de vista. Quando Mesa encaminhou sua proposta ao Congresso, surpreendeu-se com a falta de apoio. Os partidos conservadores rejeitaram o projeto presidencial por considerar que contrariava demasiadamente os interesses das empresas, o que poderia afugentar os investidores estrangeiros, enquanto a bancada do MAS apresentou o seu próprio projeto de lei. Do lado de fora do Congresso, movimentos sociais como a cada vez mais influente Federación de las Juntas Vecinales (Fejuve), porta-voz das entidades de moradores de El Alto, pressionavam por medidas mais radicais, especialmente a expropriação dos empreendimentos estrangeiros em petróleo e gás natural63. Por discordar dessa proposta, Morales acabou sendo expulso da Central Obrera Boliviana (COB), liderada por Jaime Solares.
Depois de um prolongado impasse, Mesa surpreendeu o país, no dia 6 de março de 2005, apresentando ao Congresso seu pedido de renúncia. Tratava-se, claramente, de uma manobra para conquistar apoio político. No plano imediato, Mesa foi bem-sucedido. Os congressistas conservadores, que até então mantinham uma postura oposicionista, solidarizaram-se com o presidente, que também recebeu o apoio dos principais jornais e redes de rádio e televisão. A renúncia foi rejeitada pela unanimidade dos congressistas, inclusive as bancadas de esquerda, do MAS e do MIP, que justificaram seu voto pelo temor de que o vazio institucional abrisse o caminho para um golpe de direita, protagonizado pelas forças conservadoras com base em Santa Cruz de la Sierra, cada vez mais ativas. Mesa permaneceu no cargo, mas não mais como um personagem independente – demitiu os ministros considerados “progressistas” e passou o período final de seu mandato presidencial alinhado aos partidos tradicionais, que viviam um acelerado declínio. Nas eleições municipais realizadas em dezembro de 2004, apenas o MNR, entre as legendas ligadas ao modelo
63 Em janeiro de 2004, a Fejuve se saiu vitoriosa no episódio que ficou conhecido como a “Segunda Guerra da Água”, uma greve de três dias pela revogação do contrato para o fornecimento de água e esgoto aos municípios de El Alto e La Paz pela empresa Águas de Illimani, uma subsidiária da multinacional francesa Suez, que tinha ingressado na Bolívia após a privatização da empresa estatal Samapa, em 1997. Como resultado dessa mobilização, o contrato com a Suez foi rompido e o serviço voltou às mãos da Samapa, reconstituída.
neoliberal, apresentou um desempenho razoável, embora se mostrasse dividido em facções inconciliáveis. O MIR, fragmentado, praticamente desapareceu da cena política, enquanto a ADN se dissolveu, deixando o ex-presidente Jorge “Tuto” Quiroga como o herdeiro das antigas bases de apoio a Hugo Banzer (falecido, de câncer, em 2002). Em contraste, o MAS foi o partido com maior votação nacional, 18% do total.
Mesa, de mãos atadas pelos seus compromissos com os políticos conservadores e com as empresas petroleiras, prometeu ao FMI, ainda no mês de março, que não renegociaria os contratos de petróleo e gás natural (GORDON; LUOMA, 2007, p.127). No próprio discurso da sua primeira renúncia, Mesa (KOHL; FARTHING, 2007, p.289) admitiu claramente a situação de dependência da Bolívia e se mostrou resignado diante as pressões de atores externos – entre os quais incluiu, significativamente, o “Brasil”:
Quiero enfatizar que la Ley de Hidrocarburos propuesta por el señor Evo Morales es inviable e imposible. Por qué digo esto de modo categórico? [...]
Su ley es una ley que la comunidad internacional no aceptará y que las petroleras llevarán a un arbitraje... Está claro, todo el mundo nos ha dicho: Brasil nos lo dijo. España nos lo dijo, el Banco Mundial, Estados
Unidos, el Fondo Monetario Internacional, Inglaterra y toda la comunidad europea... El momento en que una sola empresa petrolera presentase una demanda contra la Ley de Hidrocarburos, los Estados Unidos podrían decidir que es imposible continuar con sus programas de ayuda y la Unión Europea podría congelar la asistencia a nuestro país.