sua análise dos tipos de domínio (Herrschaft). Os dois elementos essenciais desta tipologia são a legitimidade e o aparelho administrativo: Weber, de fato, julga que "todo o poder procura suscitar e cultivar a fé na própria legitimidade" e que "todo o poder se manifesta e funciona como administração" (Weber, (1922), 1961, vol. I, p. 208, vol. II, p. 250). Conseqüentemente ele faz uma distinção entre domínio legítimo e não legítimo e, dentro do primeiro, entre domínio carismático, tradicional e legal- burocrático. O domínio carismático é legitimado pelo reconhecimento dos poderes e das qualidades excepcionais do chefe e o seu aparelho consiste tipicamente no grupo dos "discípulos", isto é, dos indivíduos escolhidos pelo chefe entre os membros da comunidade carismática (v. CARISMA).A legitimidade do domínio tradicional é constituída pela crença nas regras e nos poderes antigos, tradicionais e imutáveis, enquanto o aparelho pode assumir quer formas patrimoniais quer feudais. O domínio legal é caracterizado, do ponto de vista da legitimidade, pela existência de normas legais formais e abstratas c, do ponto de vista do aparelho, pela existência de um slajl administrativo burocrático. Weber, portanto, define a Burocracia como a estrutura administrativa, de que se serve o tipo mais puro do domínio legal.
O estudo weberiano dos "tipos ideais" de domínio inclui três diversos níveis de análise (Roth, 1970): o primeiro consiste na formulação de conceitos claramente definidos; o segundo na construção de modelos deduzidos de fenômenos históricos empiricamente semelhantes; o terceiro, na específica explicação, a partir desses modelos, de casos históricos particulares. É útil seguir esta tríplice perspectiva para expor a concepção weberiana da Burocracia.
A) A Burocracia como conceito. — É bastante paradoxal que a definição do conceito de Burocracia, que se tornou em seguida o objetivo de longas discussões por parte dos politólogos e sociólogos, representa o aspecto menos original dos estudos weberianos, enquanto todos os seus elementos podem ser encontrados na ciência da administração alemã da época. Sinteticamente, as características da Burocracia são, para Weber, as seguintes:
1) O pré-requisito de uma organização burocrática é constituído pela existência de regras abstratas às quais estão vinculados o detentor (ou os detentores) do poder, o aparelho administrativo e os dominados. Segue-se daí que as ordens são legítimas somente na medida em que quem as emite não ultrapasse a ordem jurídica impessoal da qual ele recebe o seu poder de comando e, simetricamente, que a obediência é devida somente nos limites fixados por essa ordem jurídica. 2) Na base deste princípio geral da legitimidade, uma organização burocrática é caracterizada por relações de autoridade entre posições ordenadas sistematicamente de modo hierárquico, por esferas de competências claramente definidas, por uma elevada divisão do trabalho e por uma precisa separação entre pessoa e cargo no sentido de que os funcionários e os empregados não possuem, a título pessoal, os recursos administrativos, dos quais devem prestar contas, e não podem apoderar-se do cargo. Além disso, as funções administrativas são exercidas de modo continuado e com base em documentos escritos.
3) O pessoal empregado por uma estrutura administrativa burocrática é tipicamente livre, é assumido contratualmente e, em virtude de suas específicas qualificações técnicas, é recompensado através de um salário estipulado em dinheiro, tem uma carreira regulamentada e considera o próprio trabalho como uma ocupação em tempo integral.
Weber está plenamente consciente de que este conjunto de características não é possível encontrá-lo se não com menor ou maior aproximação em casos históricos concretos e que ele não representa fielmente mas simplifica e exagera a realidade empírica. Todavia esta simplificação e exa-geração são necessárias no interesse de uma clara conceituação. Deste ponto de vista, a definição de Burocracia adquire seu pleno significado somente quando esta é comparada com outros tipos de administração numa ampla perspectiva histórica. Por exemplo, Weber contrapõe repetidas vezes o sistema burocrático, que ele considera próprio do Estado moderno, ao patrimonial. Neste último, os funcionários nao são assumidos em base contratual, mas são tipicamente escravos ou clientes de quem detém o poder e, ao invés de uma retribuição fixa, são recompensados com benefícios em natureza ou em dinheiro; as funções administrativas não são atribuídas com base em critérios relativos a esferas de competência impessoais e a hierarquias racionais, mas são distribuídas quer seguindo a tradição quer de acordo com o arbítrio do soberano; a distinção entre pessoa e cargo não existe, enquanto todos os meios de administração são considerados partes do patrimônio
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pessoal do detentor do poder; enfim, as funções administrativas tendem a não ser exercidas de forma continuada. É à luz de semelhantes distinções que o conceito de Burocracia revela sua utilidade: como os outros tipos ideais dos aparatos de domínio, ele serve quer para identificar de forma muito genérica as características administrativas de um amplo período histórico, quer para estabelecer um ponto indispensável de partida para análises empíricas de casos concretos. Neste sentido também a tão citada afirmação weberia-na, segundo a qual a administração burocrática é, coeteris paribus, tecnicamente superior às demais, vale somente na medida em que a Burocracia é comparada com os típicos aparelhos do domínio tradicional e carismático.
B) A Burocracia como modelo histórico. — Weber não se limita a enunciar de modo estático as características do tipo de domínio legal burocrático, mas constrói também um modelo dinâmico desse tipo. Esse modelo especifica que casos empíricos semelhantes que recaem no tipo ideal de Burocracia funcionam sob determinadas condições e explicita uma gama de variações que incluem as tendências quer para uma maior estabilidade quer para a transformação ou o declínio.
Na construção do modelo burocrático Weber adota o seguinte procedimento. Em primeiro lugar, considera alguns pressupostos historicamente importantes para o surgimento e a formação dos aparelhos burocráticos. Eles se reduzem substancialmente a três: a existência de um sistema de racionalidade legal, o desenvolvimento de uma economia monetária e a expansão qualitativa e quantitativa das funções administrativas. A falta de uma destas condições não significa que não se possa mais falar de Burocracia, mas identifica, mais do que tudo, uma linha de evolução do sistema burocrático diversa da linha da Burocracia moderna. Por exemplo, organizações burocráticas evoluíram também na ausência de uma economia monetária, como demonstram os casos do antigo Egito, da China pós- feudal e dos impérios romano e bizantino. Trata-se todavia de sistemas burocráticos intrinsecamente instáveis: de fato, na medida em que os funcionários são remunerados em natureza e não em dinheiro, a regularidade de sua retribuição torna-se problemática e eles tentam apropriar-se das fontes de tributação e de renda do sistema. Esta tendência leva a uma descentralização do aparelho burocrático e, enfim, à sua transformação em estrutura patrimonial.
Em segundo lugar, Weber sublinha os principais efeitos da Burocracia moderna. O primeiro consiste na concentração dos meios de administração e de gestão nas mãos dos detentores do poder. Esse fenômeno se verifica em todas as
organizações de grandes dimensões: na empresa capitalista, no exército, nos partidos, no Estado, na universidade. A análise marxista da separação do trabalhador dos meios de produção não é para Weber senão um exemplo deste processo geral de concentração. O segundo efeito da Burocracia moderna é o nivelamento das diferenças sociais que resulta do exercício da autoridade segundo regras abstratas e iguais para todos e da exclusão de considerações pessoais no recrutamento dos funcionários. Esta tendência niveladora está ligada a uma importante mudança no sistema escolar. Enquanto o ideal educacional de uma administração composta de notáveis é o do "homem culto" formado com os estudos de tipo clássico, o ideal educacional da Burocracia é o "experto" formado mediante um tirocínio técnico-científico e cuja competência é certificada pela aprovação em exames especializados.
Em terceiro lugar, Weber considera os potenciais conflitos inerentes a um sistema de domínio legal- burocrático. Eles são relacionados quer com o princípio de legitimidade quer com a relação entre aparelho e detentor do poder. O princípio de legitimidade de um sistema de autoridade legal contém uma tensão interna entre justiça formal e justiça substancial que, em nível de estrutura social, se concretiza na complexa relação entre Burocracia e democracia de massa. No que concerne à igualdade dos cidadãos perante a lei e ao recrutamento do pessoal burocrático com critérios uni-versalistas no lugar de adscritivos, existe uma afinidade entre Burocracia e valores democráticos. Neste sentido, Weber afirmou que a Burocracia é um inevitável fenômeno colateral da Burocracia de massa. Todavia, estes critérios de igualdade formal podem produzir resultados ambíguos do ponto de vista da igualdade substancial. De fato, a seleção dos funcionários mediante critérios objetivos pode fazer surgir uma casta privilegiada em bases meritocráticas; de outro lado, a igualdade de todo cidadão perante a lei implica na irrelevân-cia de critérios substanciais de eqüidade. É possível, portanto, que as forças sociais que se inspiram em ideais democráticos exijam a ampliação do acesso aos cargos, embora propondo-se seguir o método eletivo também com prejuízo do requisito da preparação científica, e a introdução de critérios substanciais na administração da justiça. Por sua vez, estas exigências tenderão a ser rejeitadas pela.Burocracia que, por motivos materiais e ideais, está ligada aos standards da justiça formal.
Segundo Weber a tensão entre justiça formal e substancial é um dilema que não pode ser eliminado num sistema de domínio legal; caso este difícil equilíbrio venha a ser modificado, num
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sentido ou noutro, o sistema de domínio legal está sujeito a transformações.
O segundo conflito se refere à relação entre liderança política e aparelho administrativo. Polemizando com os socialistas e os anárquicos, Weber acha que o Estado moderno, independentemente do seu regime político, não pode prescindir da Burocracia: a única alternativa correspondente na administração pública seria o diletantismo. Isto acarreta implicações relevantes para o exercício do poder. Num sistema de domínio legal- burocrático para o líder político não é suficiente derrotar os outros líderes no contexto eleitoral, mas deve também ser controlada a atuação da Burocracia em cujas mãos está o exercício diário da autoridade. O controle da Burocracia torna-se particularmente difícil pelo fato de que o detentor do poder se encontra na posição de um diletante em relação aos funcionários que podem usufruir da própria competência técnica e se utilizar do segredo do ofício para rejeitar inspeções e controles. Prevendo a possível, embora ilegítima, expansão do poder burocrático, Weber afirmou que a Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerrogativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo, será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutura (Weber, 1918).
Para Weber, as características típicas do líder político são diametralmente opostas às do burocrata. Este é responsável somente pela eficaz execução das ordens e deve subordinar suas opiniões políticas à sua consciência do dever de ofício; aquele é um homem de partido que luta pelo poder, que deve mostrar capacidades criativas e assumir responsabilidades pessoais pelas próprias iniciativas políticas. Fundamentalmente, numa democracia de massa, o controle do líder político sobre a Burocracia estatal e de partido torna-se possível principalmente pela sua capacidade "carismática" em obter um sucesso eleitoral em condições de sufrágio universal. Mas também esta tendência, se levada até o extremo, pode resultar numa modificação do sistema de domínio legal-burocrático: o carisma do líder pode transformar uma democracia plebiscitaria num regime cesa-rista e, enfim, totalitário.
Concluindo, as tensões e o potencial conflitual ao nível da legitimidade e ao nível do aparelho tornam o equilíbrio de um sistema legal-burocrático intrinsecamente instável e exposto a tendências carismáticas e neopatrimoniais.
C) Teorias seculares da Burocracia. — A existência de pré-condições históricas que podem .ou não ser satisfeitas e o entrelaçar-se de conflitos e de tensões, que mencionamos, fazem com que o processo de burocratização não seja ním unili-near nem irreversível: "isto é, precisa sempre observar em que direção específica a burocratização procede em cada caso histórico" (Weber, 1961, Il vol-, p. 303). Estas específicas explicações históricas, às quais pela sua amplitude foi dado o nome de "teorias seculares" (Roth, 1970), e que logicamente têm origem no modelo anteriormente delineado, são numerosas nas obras de Weber: elas se referem, por exemplo, à Burocracia patrimonial chinesa, ao surgimento e à consolidação do aparelho burocrático estatal na Europa continental, ao diferente desenvolvimento da administração estatal na Inglaterra. A exposição e a avaliação crítica de tais análises ultrapassa, todavia, o âmbito deste verbete.