(PSDB/DEM).
Como se observou anteriormente, as repercussões sobre a paralisação do Procentro na gestão que sucedeu a assinatura do contrato geraram muitas dúvidas quanto à forma e ao conteúdo do Projeto, assim como sua continuidade. Segundo as observações dos técnicos entrevistados, é natural que a mudança de gestão não implique dar continuidade a um projeto que não foi formulado segundo as orientações de outro partido:
[...] é obvio que cada gestão que se inicia vai querer fazer coisas diferentes da anterior porque ou tem uma ideologia outra, uma proposta diferente, uma visão própria de política pública. Também se fosse o contrário, estivesse o Serra antes da Marta, esta logicamente ia querer mudar (Isadora Tsukumo, entrevista concedida a este pesquisador em 20/01/2009).
Dessa forma, a tentativa de redirecionar o Projeto seguindo outras prioridades constitui um dos principais motivos para a lentidão no andamento do Programa. O BID aceita mudanças apenas mediante apresentação de novos
estudos de demanda, isto é, justificando-se cada alteração requerida com estudos econométricos e, apenas eventualmente, sociais. As tentativas de uma nova gestão mudar as características de um Projeto já assinado, assim como sua aceitação pelo BID, são vistas com normalidade pelos técnicos entrevistados:
O BID sabe que vivemos numa democracia e sabe que cada representante do governo, do Poder Executivo, pode mudar de rumo. É a vontade do povo prevalecendo. O povo não quis mais Marta Suplicy, quis o Serra, é a vontade do povo e o BID tem que respeitar isso. E o Serra tendo um mandato público na mão pode reorientar uma ação. [...] Agora [por exemplo], acabou o prazo do contrato e não há como o BID penalizar alguém. Nem os juros podem ser entendidos como uma punição porque se refere apenas ao montante tomado até então. Foram disponibilizados 100 milhões de dólares, e até o final de 2004 foram usados cerca de 14 milhões. Então os juros são correspondentes a essa importância [14 milhões] (Lisandra Guerra, entrevista concedida a este pesquisador em 28/01/2009).
Embora haja concordância entre os entrevistados quanto a mudanças no Projeto devido ao resultado das eleições, Leirner questiona o desmantelamento do Conselho de Desenvolvimento do Centro criado na gestão Marta e eliminado pela gestão Serra/Kassab. Estranha-se porque o Conselho havia sido uma pré- condição do BID para a aprovação do Projeto no governo Marta Suplicy:
[...] o Conselho de Desenvolvimento do Centro era um espaço institucional que contava com governo e sociedade civil para orientar os investimentos no centro. A primeira ação do novo governo foi desmontá-lo. É curioso porque isso foi pré-requisito para a aprovação do Projeto em seu início, mas após o governo de oposição subir ao poder e ter revogado o Conselho, nem em Brasília e nem em Washington isso foi motivo para a paralisação do Programa. Se era pré-requisito deveria parar, mas isso não aconteceu. Este acontecimento mostra um pouco como é que funciona essa lógica de condicionalidades. Não é uma via de mão dupla, é uma via de mão única. [...] No caso do atual governo, que quer mudar o projeto, o Banco pede um novo estudo de demanda e a prefeitura argumenta que não há gente para isso. Então a coisa não anda, o Marco Lógico40 continua com os mesmos indicadores de antes e as ações não se desenrolam. Se o indicador indica zero de performance, o Marco Lógico indica uma realização do Programa muito pequena. Faz sentido? Faz. Acontece que alguns programas, especialmente aqueles envolvendo a sociedade civil, carecem de mecanismos um pouco mais responsivos. Necessita-se de um mecanismo de gestão um pouco mais comprometido (André Leirner, entrevista concedida a este pesquisador em 19/01/2009).
40
O chamado Marco Lógico, segundo o Instituto Polis: “Consiste em uma ferramenta de planejamento e comunicação utilizada pelo BID, que sintetiza em um formulário de uma página a estratégia do programa, listando as ações e os indicadores de desempenho e impactos a serem utilizados na avaliação” (Instituto Pólis, 2008, p 33].
Dessa forma, embora o BID tivesse considerado a criação do Conselho de Desenvolvimento do Centro inicialmente um pré-requisito, o seu desmantelamento pelo governo seguinte não implicou conseqüências para a gestão Serra/Kassab. Em decorrência, pode-se constatar que a ausência de mecanismos de participação tornou a agenda do Programa excludente em relação ao uso popular do centro. Tornando a visão da valorização ainda mais hegemônica. Segundo análise do Instituto Pólis (2008), os documentos do BID indicam que participação não implica poder de decisão. Embora conste no Programa a cláusula da obrigatoriedade da criação do Conselho, nada se diz quanto ao seu descumprimento. Segundo o Instituto Polis, para o BID seu papel consistiria em “estimular e promover a adoção desses processos participativos ao contemplá-los apropriadamente no desenho das operações” (Instituto Pólis, 2008, p. 123).
Apesar dessa visão de si mesmo, o Banco não teria dado seqüência à gestão participativa quando da mudança de governo. Como se observa, embora haja espaço para mudar os rumos dos projetos financiados pelo Banco, as diferenças quanto aos pré-requisitos chamam a atenção quando se compara os dois governos. Além disso, Leirner e Tsukumo enfatizam que o governo Marta Suplicy havia sido mais aberto à participação, ao contrário de seu sucessor, que teria vetado os canais de comunicação da sociedade civil com o governo municipal:
[O governo do PT] criou uma ação de governo para obter alguns vetores estratégicos de ação e depois houve um trabalho de criação de canais com a sociedade civil para legitimar essas linhas de ação (André Leirner, entrevista concedida a este pesquisador em 19/01/2009).
O que acho é que o Banco falhou e falha por não garantir os mecanismos de participação. Aí isso compromete. [...] Não que a gestão anterior tivesse
sido super participativa no projeto do centro, mas permitia maior participação. Hoje não se tem nada em nenhuma esfera, não há nenhuma
instância de participação. E isso compromete o projeto, porque um grupo
decide e a sociedade não consegue participar do processo. Então nesse sentido o Banco falha sim, porque se houvesse essa abertura, se houvesse
uma instância aberta à participação, ficaria um pouco mais equilibrado. Eles [os novos governantes eleitos] não iam conseguir mudar tudo, não iam conseguir retirar coisas que eram consenso nos movimentos sociais. Ia-se estar aberto para um jogo de forças de uma forma muito mais interessante
(Isadora Tsukumo, entrevista concedida a este pesquisador em 20/01/2009, grifos nossos).
Concretamente, o veto à participação significou o distanciamento das propostas de habitação popular e social da agenda do governo, dado que a pressão para inserir esse tema era proveniente dos movimentos sociais. Além do mais, significou uma forma de governar:
Todos os movimentos de moradia do centro, que são bastante organizados, faziam bastante pressão na época [da gestão Marta]. O ‘Centro Vivo’ também estava muito forte; além de estudantes, técnicos e pessoas de vários movimentos que também pressionavam. Instigavam a própria gestão. Mas esta acreditava na habitação do centro. Não era uma prioridade, mas a Secretaria de Habitação contava com várias frentes (Isadora Tsukumo, entrevista concedida a este pesquisador em 20/01/2009).
Dessa realidade reaparece o questionamento quanto ao compromisso do BID com o desenvolvimento social. A questão diz respeito às razões e pressupostos do Banco, também quanto à participação, pois não se priorizou a popularização do centro, assim como apoiou o Projeto “Nova Luz”41 que vai na direção oposta ao Projeto acordado no governo Marta Suplicy.
4.4 O papel das condicionalidades
Ao analisar os projetos do Banco Mundial e do BID no Brasil após a crise do Real em 1999, Mineiro (2001) constata que não traziam novas visões para o desenvolvimento do país. Pelo contrário, reafirmavam a estratégia da política econômica enfatizando a relação entre desregulamentação e desenvolvimento:
Tendem a enfatizar ainda a crença dos gestores da política econômica na suposição de que a estabilização monetária se apresenta como um pressuposto do desenvolvimento, juntamente com reformas econômicas de natureza liberal, como a desregulamentação da atividade econômica, a redução do papel ativo do Estado, a abertura comercial e a
41
O Projeto “Nova Luz” foi colocado no sítio da prefeitura em março de 2007. Segundo informações levantadas pelo Instituo Polis, o Projeto não avançou porque sua realização implicaria desapropriação de imóveis degradados e posteriormente leiloados para empresas privadas que tivessem interesse no local (Instituto Pólis, 2008, p. 71). No entanto, o banco não se manifestou de forma contrária.
desregulamentação dos fluxos financeiros internacionais (Mineiro, 2001, p.28).
Assim, segundo este autor, o papel das condicionalidades macroeconômicas se expandiu do nível federal aos estados e municípios, o que significou a preocupação com o ajuste fiscal da área pública como um todo:
Os projetos apoiados por ambas as instituições, dentro desses marcos, referenciam-se por uma estratégia geral de leitura positiva da política econômica em curso, mas ampliando a utilização de condicionalidades [...] vários projetos são usados de forma a viabilizar os cortes orçamentários efetivados com o sentido de garantir a obtenção de um resultado primário positivo funcionando [...] como fonte para programas sociais, ao mesmo tempo em que os recursos colocados à disposição por essa via, mas com condicionalidades exige o ajuste fiscal. E o sentido geral do ‘ajuste fiscal’ é claro: apontar aos investidores internacionais que os recursos necessários ao pagamento das despesas financeiras [...] está disponível (Mineiro, 2001, p.28).
Como se observa, as exigências do Banco interferiram na autonomia governamental na medida em que descaracterizam e, por vezes, desviam os objetivos de determinada política pública mediante as condições de financiamento. No entanto, um aspecto a ser levado em consideração quanto à questão macroeconômica é a possível convergência entre as agências internacionais e o governo federal.
Para um financiamento internacional ser aprovado por solicitação de uma instância municipal é necessário sua aprovação pela CAE do Senado federal, cuja orientação deve convergir com a política macroeconômica adotada pelo país. Portanto, é coerente que o Banco aprove um financiamento, apenas se o mesmo comprovar o retorno do investimento empenhado para a sua realização. Contudo, a constatação do Instituto Pólis (2008) e dos movimentos sociais populares sobre a tentativa de valorização imobiliária pelos grupos ligados à especulação imobiliária e a ausência de requisitos ligados à democratização da área central parecem se confirmar, embora as percepções de alguns técnicos, como se pôde observar, sejam distintas. Em síntese, note-se que são diversas variáveis que delineiam o problema em foco: a aprovação pelo Senado, os pressupostos e pré- requisitos do Banco, o módus operandi dos programas aprovados, as mudanças de vetor quando das eleições, entre outras.
Por outro lado, os técnicos entrevistados suscitaram diferentes aspectos quanto às condições requeridas pelo BID. Um desses aspectos, que apareceram mais de uma vez, corresponde à importância das condicionalidades para que se alcancem os objetivos do Banco de promover o desenvolvimento.
Os entrevistados, de maneira geral, esperavam que o Banco exigisse condições não apenas no momento da pré-aprovação e da aprovação, mas também durante toda a execução do Programa para que o acordado fosse levado adiante; afinal, o financiamento compromete o orçamento público. Portanto, a visão sobre as condicionalidades aparece de maneira distinta, com a seguinte disjuntiva: criticada pela literatura e muitas vezes bem vista pelos técnicos entrevistados.
Pelo menos nesse projeto não percebemos grandes problemas de condicionalidades em relação à formulação. Os técnicos do BID foram corretos. As macro ações deveriam fazer sentido e esse sentido tinha que ser comprovado através de estudos econométricos de econometria urbana. É curioso que sempre havia uma comprovação externa. Nesse caso, por alguém da GV ou da USP. Não era ninguém vinculado ao Estado, mas feita por terceiros. E tinha que ser (André Leirner, entrevista concedida a este pesquisador em 19/01/2009).
Nota-se na fala de Leirner a associação entre condicionalidades e estudos de demanda (econométricos), pois uma das condições para que o Projeto fosse aprovado ou redirecionado se justificava por esse tipo de estudo. No entanto, Leirner frisa que o problema das condicionalidades não se encontra na fase de formulação em que o estudo tem grande importância, mas sim na fase de implementação, momento em que as condições requeridas pelo Banco podem ser violadas sem que haja qualquer tipo de punição. Exemplo claro seria a referida extinção do Conselho de Desenvolvimento do Centro. Segundo os entrevistados, as condições do BID deveriam garantir a execução de um projeto previamente negociado. Nos moldes atuais, as condicionalidades funcionam apenas até a assinatura do contrato em que o Banco já garantiu o retorno do seu investimento, tendo o governo federal como fiador. Dessa forma, o compromisso de promover o desenvolvimento social se esvai na medida em que as condicionalidades não alcançam a fase de implementação do Projeto, notadamente no caso do Procentro:
Então, como eu vejo, existiam [...] recursos de acompanhamento, mas eram muito menores do que os recursos de formulação do Programa. O dinheiro per capita para a formulação do Programa era infinitamente maior. [...] Na postura do Banco, uma vez assinado o contrato as responsabilidades estão definidas. Então, não necessita tanto de acompanhamento. Do ponto de vista da responsabilização, tudo bem, pois uma vez assinado o contrato as coisas estão definidas e o Banco lava suas mãos; se a prefeitura não cumprir o combinado, pagará juros sobre o recurso contingenciado e tudo o mais. Do ponto de vista da efetividade e da eficácia dos programas, a falta de estrutura no acompanhamento do Programa gera uma perda de eficiência muito grande. [...] Para o seu próprio bem, o Banco deve olhar melhor para seus beneficiários. Mas isso é um problema porque o Banco não pode assumir o papel do Estado. Mas, poderia monitorar e divulgar melhor suas ações. Afinal, o Banco como instituição tem todo um discurso redistributivo que, na prática, se esvai. Há também uma cooptação dos canais de financiamento por alguns interesses (André Leirner, entrevista concedida a este pesquisador em 19/01/2009).
Como se observa, Leirner constata que as condicionalidades não alcançam a fase de implementação do Projeto. Segundo ele, o Banco passou a ser promotor de um Programa que não conseguiu atingir seus objetivos; além do mais, foi paralisado. Essas circunstâncias vão contra as “boas práticas gerenciais” (best practices) e depõem contra o próprio Banco.