Com a Constituição Federal de 1988, cabe ao Estado-membro, além da criação da Região Metropolitana, a implantação do arranjo institucional metropolitano. Ou seja, presentes os requisitos materiais viabilizadores da criação da figura Regional, o Estado-membro deve efetuar sua instituição por meio de lei complementar, que, obrigatoriamente, deve prever sua gestão – os órgãos normativo, deliberativo, consultivo e executivo -, os recursos financeiros capazes de suprir as despesas provenientes da gestão e da execução, a participação da população e a regulamentação adicional desses órgãos por outra lei complementar.
Antes da instituição da Região Metropolitana é fundamental conhecer o fenômeno metropolitano, essencial para se alcançar o fim almejado com a criação da figura Regional. O fenômeno metropolitano se manifesta nas realidades econômica, social, urbanística, entre outras, existentes na nova figura Regional. Cada realidade apresenta os aspectos estrutural e funcional. Pelo aspecto estrutural, apreende-se as condições básicas que determinam a existência de uma região
metropolitana sob determinada realidade; pelo aspecto funcional, busca-se elucidar a finalidade pela qual se considera que determinada realidade deve ser uma região metropolitana. Esses aspectos oferecem elementos identificadores dos problemas nela existentes (aspecto estrutural) e os correspondentes à sua solução (aspecto funcional). O conhecimento da realidade metropolitana se adquire mediante o estudo da área em que se pretende instituir a figura Regional.
Dessa forma, o Estado-membro deve proceder com um levantamento (estudo) sobre o fenômeno metropolitano (aspectos econômico, social, urbanístico, entre outros) visando a detectar os critérios caracterizadores dos requisitos materiais que fundamentam a sua criação, além de um estudo técnico rigoroso sobre a viabilidade da figura Regional. Para determinar a presença desses critérios, nos termos proposto no capítulo anterior, podem ser utilizados os dados do IBGE. Quanto à viabilidade, o estudo deve compreender a situação financeiro- administrativa, urbanística, social, ambiental e econômica de cada Município integrante da nova Região Metropolitana, de modo que o resultado de esse estudo aponte para uma interdependência desses Municípios, inclusive com a manifestação de uma unidade socioeconômica.
O Estado-membro deve estabelecer por meio de lei complementar estadual os padrões estaduais, observando os padrões estabelecidos na lei federal, para o estabelecimento dos critérios definidores dos requisitos obrigatórios à criação da Região Metropolitana.
De acordo com os resultados desse estudo, se presentes aqueles requisitos, obrigatoriamente, deverá proceder com a criação e com o arranjo institucional da figura Regional. Por isso discorda-se de Pedro Estevam Alves Pinto Serrano, para quem a criação da Região Metropolitana constitui um direito subjetivo do Estado-membro, conforme sua conveniência e discricionariedade.282
Em razão disso, considerando os resultados obtidos naquele estudo, o Estado-membro deve instituir os órgãos de gestão, estabelecendo suas composições e competências. Mas, não deve ser criada uma estrutura complexa, que impossibilite seu funcionamento. Esse cuidado visa a evitar a ineficácia da
282 SERRANO, Pedro Estevam Alves Pinto. Região Metropolitana e seu regime constitucional, p.
criação e ineficiência do funcionamento da região metropolitana e, consequentemente a falta de eficácia social da norma constitucional.
A composição dos órgãos gestores deve ser feita mediante representantes do Estado-membro, dos Municípios e da sociedade civil. Essa representação não, necessariamente, deve ser paritária. A escolha para a composição do órgão normativo deve ser feita dentre aqueles que integram o Poder Legislativo do Estado e dos Municípios, pautada na capacidade técnica e de atuação. O órgão deliberativo deve ser composto por representantes dos Poderes Executivo e Legislativo do Estado e dos Municípios e por representantes da sociedade civil, escolhido pelos membros do órgão consultivo. A escolha dos representantes do Executivo, do Legislativo e da sociedade civil deve ser feita considerando o conhecimento técnico e de atuação nos campos funcionais.
Dentro do órgão deliberativo deve haver uma comissão temática para cada função pública de interesse comum, composta por representantes do Estado- membro, dos Municípios integrantes da figura Regional e da sociedade civil, dotados de capacidade técnica e de atuação na respectiva função pública. A finalidade de criação dessa comissão é assegurar o amplo debate entre seus pares na caracterização das funções públicas de interesse comum e definição da agenda metropolitana.
Quanto ao órgão consultivo, sua composição deve considerar ampla participação da sociedade.283 Deve o Estado-membro assegurar que em cada Município integrante da figura Regional seja criado um Conselho (podendo ser utilizado para esse fim o Conselho Municipal das Cidades), para que integrantes venham representar o respectivo Município no órgão consultivo metropolitano. A composição desse órgão, além dos representantes da sociedade civil, deve ser de representantes do Estado-membro, escolhidos pelo chefe do Executivo de acordo com os campos funcionais e representantes de cada Município integrante, escolhidos pelos integrantes do respectivo Conselho Municipal, dotados de capacidade técnica e de atuação nos campos funcionais.
283 O art. 45, do Estatuto da Cidade, estabelece que: “os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania”.
O órgão de execução das funções públicas de interesse comum deve ser estabelecido de acordo com as demandas existentes, detectadas pelo estudo que antecedeu a criação. O diagnóstico desse estudo será determinante para configurar o órgão executor da gestão da Região Metropolitana como órgão integrante da administração direta ou como entidade integrante da administração indireta do Estado-membro.
A configuração do órgão executor da Região Metropolitana como órgão integrante da administração direta do Estado-membro será aconselhável em situações, nas quais os Municípios integrantes da figura Regional não possuam condições financeiras capazes de financiar a execução das funções públicas de interesse comum. Nessa situação, mesmo os Municípios integrantes da Região Metropolitana, contribuindo com parte das receitas do Fundo Metropolitano, a maior fatia advém do Estado-membro ou da União, por meio de repasses voluntários previstos em lei complementar federal, caso seja aprovado nos termos propostos no capítulo anterior.
Como entidade componente da administração indireta do Estado- membro, é aconselhável para a Região Metropolitana, cujos Municípios que a compõe possuam capacidade, que disponha de condição financeira para arcar com a execução das funções públicas de interesse comum. Nessas circunstâncias, a autarquia ou empresa pública que administra a figura Regional é dotada de capacidade financeira. Além do Fundo Metropolitano com receitas provenientes dos Municípios e do Estado-membro, a entidade gestora possui fontes de renda advindas de situações criadas pelas circunstâncias da Região Metropolitana como, por exemplo, da cobrança de impostos estaduais e municipais.
Dessa forma, o estudo de viabilidade da Região Metropolitana é que vai determinar a sua forma de gestão. Por isso, esse estudo deve ser feito de maneira precisa, sob pena da criação da figura regional ser ineficaz.