As regularidades observadas também indicam a ocorrência de padrões associando o emprego dos contingentes de tropas nas OMP a dificuldades para o cumprimento dos mandatos autorizados pelo CSNU. Esses padrões podem ser identificados nos pontos fracos existentes na própria estrutura da ONU ou nas ameaças externas e reunidos em dois grupos: a escassez de
46
COLLIER, Paul. Development and conflict. Department of Economics: Univesity of Oxford, 2004. Disponível em: < http://users.ox.ac.uk/~econpco/research/conflict.htm#>.
recursos, agravada pelas limitações quanto ao seu emprego, e o atrito típico desse ambiente operacional.
5.3.1 Escassez e limitações
Um dos principais aspectos que limitam a eficácia dos contingentes de tropas é a proporção desfavorável de seus efetivos face a aspectos relevantes característicos da área onde estão operando. Essa condição pode ser resultado dos números reduzidos dos efetivos de tropas, da pouca liberdade de ação e do baixo nível de consentimento usufruídos pela OMP.
A análise das três OMP estudadas indica que no caso de uma população ter número de habitantes muito superior à quantidade de tropas empregadas pela ONU ocorre o estabelecimento de uma relação desfavorável para o cumprimento dos objetivos dos mandatos. Não há necessariamente a associação com a idéia de que os efetivos de tropas devam ser quantitativamente incrementados para resolver essa situação, mas é imperativo que sua capacidade de cumprir tarefas, ou sua eficácia operacional, sofra um aprimoramento a fim de contrabalançar a desvantagem numérica.
A limitação da liberdade de ação é frequente nos ambientes em que trabalham as OMP devido à volatilidade política inerente à evolução do processo de estabelecimento de uma paz sustentável, podendo ocorrer por meio de restrições ao movimento físico em determinadas áreas, ou em toda uma região, ameaças à segurança do pessoal e criação de empecilhos ao desenvolvimento dos diálogos.
Quando o nível de consentimento atinge patamares baixos ocorre o comprometimento da legitimidade que respalda a atuação das OMP, resultando em maiores dificuldades para os contingentes de tropas interagirem com os atores locais e mais oportunidades para o surgimento de atrito na execução das diversas atividades necessárias ao cumprimento dos mandatos.
Essas limitações podem ser agravadas por outros fatores comuns aos ambientes em que são autorizadas OMP multidimensionais e que também estavam presentes nas três operações analisadas neste trabalho, reduzindo significativamente a eficácia dos contingentes de tropas. Talvez o principal desses fatores seja a ausência de um Estado com estruturas e instituições capazes de prover condições mínimas para o desenvolvimento social e econômico desde os primórdios do desenvolvimento político do país. Outro evento comprometedor é a permanência no poder, durante longos períodos, de lideranças políticas corrompidas e preocupadas unicamente
com seu próprio bem-estar, com status quo garantido por estruturas de segurança e defesa ineficientes, dissociadas dos valores e objetivos legítimos da sociedade.
Finalmente, para onerar a eficácia das OMP e dos contingentes de tropas por elas empregados, há o grau de violência com que são deflagrados os conflitos armados de origem política, étnica ou religiosa, dentro dos limites físicos de um determinado Estado, ou envolvendo a participação ativa de vizinhos, acarretando diversas formas de pressões sobre o planejamento e a condução das operações.
Da leitura do compêndio doutrinário das Nações Unidas a respeito das OMP, é possível identificar as alternativas para amenizar os impactos desses pontos fracos envolvem: uma capacidade de avaliação político-estratégica pró-ativa; ações mais eficazes na reestruturação dos países afetados por conflitos; ações preventivas para coibir os abusos aos direitos humanos; estruturas logísticas mais adequadas; a adoção de “benchmarks” e “exit strategies”47 para manter
o foco nas prioridades; programas de aprimoramento das forças de defesa e execução das ações de DDR, que priorizem a qualidade da estrutura de comando e do corpo de oficiais, sem absorver pessoas envolvidas em abusos aos direitos humanos.
5.3.2 Atrito
Nos casos estudados, as principais ameaças externas sofridas pelas OMP deveram-se ao pouco apoio recebido de Estados membros, destacadamente aqueles com força militar e econômica, combinado com um alto nível relativo de atrito, inclusive de atores interessados na desestabilização das áreas em conflito. A discussão a respeito dos motivos do pouco entusiasmo dos Estados pelo emprego de contingentes de tropas em operações de paz, e dos atritos mais relevantes gerados, contribui para o entendimento das limitações sofridas pelas OMP.
Eventualmente, há relutância de alguns Estados membros em participar, ou até mesmo apoiar, determinadas OMP porque os reflexos negativos de uma decisão político-estratégica elaborada inadequadamente a esse respeito, podem ser disseminados dentro do próprio Estado pelo choque de percepções divergentes sobre o tema, oriundas das diferentes estruturas que direta ou indiretamente participam dos empreendimentos de alcance externo à Nação. Por tratarem de eventos internacionais relevantes, esses embates podem catalisar a polarização de pontos de vista
47 A discussão sobre estratégias de saída (“exit strategies”) surgiu com maior intensidade nos debates posteriores ao
Relatório Brahimi, como alternativa para motivar a busca por parâmetros políticos, econômicos e sociais que permitam o desengajamento gradual das OMP.
antagônicos entre si, levando à adoção de posições inconsistentes e desgastantes, repercutindo sobre a coesão das ações do Estado e gerando disputas internas dentro do governo e entre diferentes segmentos da sociedade.
As tentativas de cercear gastos, moldando as atividades operacionais, ou realizar planejamentos padronizados, esperando-se que a cada módulo de forças empregadas corresponda necessariamente um resultado já dimensionado, devem ser analisadas com cautela por não considerarem aspectos específicos de cada operação, que envolvem fatores de risco como desgaste (do pessoal e material), periculosidade, insalubridade, dificuldades para realizar o apoio logístico.
O tratamento predominantemente estatístico e racional das questões relacionadas ao emprego dos contingentes de tropas nas OMP, desconsiderando fatores relevantes, porém imensuráveis, como determinação, moral e capacidade operacional são outras considerações que possuem potencial para gerar situações desgastantes e riscos desnecessários aos Estados, pois a quantificação estrita dos gastos com as OMP pode levar a conclusões precipitadas sobre uma eventual relação custo-benefício desfavorável a esses tipo de operação.
Com o incremento da participação dos contingentes de tropas em OMP também é provável que haja um aumento nas baixas sofridas pelo pessoal envolvido no cumprimento dessas missões. Essas baixas poderão ocorrer por acidentes, pelo atrito com o meio ambiente (doenças, condições climáticas, etc) ou pelo confronto com indivíduos ou forças hostis. A análise dos riscos de ocorrerem perdas humanas durante as OMP deve ser dimensionada de acordo com padrões apresentados em operações similares, para que o Estado esteja preparado para enfrentar os fatos, se necessário.
Perdas humanas ocorridas entre a população civil de áreas onde estejam sendo empregados contingentes de tropas também devem ser matéria de atenção política e de planejamento, pelo risco que representam ao perfil internacional dos Estados comprometidos com a solução pacífica de conflitos, cautelosos e responsáveis quanto ao emprego da força.
Atividades conduzidas em território estrangeiro também estão sujeitas à ocorrência de incidentes de grave repercussão negativa quando relacionados a abusos contra os direitos humanos ou a outras atividades criminosas. No caso do emprego dos contingentes de tropas nas OMP, essas situações são regularmente acompanhadas de controvérsias sobre as condições em que ocorreram, tendo em vista que as denúncias podem ser legítimas ou podem ter sido orquestradas com a finalidade de angariar benefícios de ordem política ou financeira.
É importante que os planejadores estejam preparados para responder a esse tipo de risco com adequação e oportunidade a fim de evitar a exploração nociva desses episódios e, se for o caso, demonstrar a seriedade do processo de apuração e responsabilização.
O envolvimento dos Estados nos esforços para aplicar soluções coletivas a realidades internacionais complexas e desafiantes, como no caso do emprego de contingentes de tropas em OMP, pode significar que suas imagens venham a ser associadas à ineficiência e à ineficácia operacionais, quando as dificuldades para se obter resultados positivos concretos são acentuadas e muitas críticas recaem sobre a forma como as operações são conduzidas.
A possibilidade de que haja comprometimento da imagem política e militar dos Estados, devido ao engajamento ineficaz dos seus contingentes de tropas, com o consequente desgaste sobre a percepção externa das capacidades do país, contribui para a materialização de questionamentos sobre outros aspectos da atuação em OMP, principalmente por entes não estatais que eventualmente estejam atuando nas áreas sob conflito.
O emprego dos contingentes de tropas nas OMP também produz uma tendência a ocorrerem desgastes no relacionamento com os Estados membros, devido à dinâmica dos processos de negociação que envolvem os diversos atores48. Gonçalves (2005) ilustra essa
temática enfatizando que os Estados tendem a implementar políticas que defendem interesses de classes em detrimento dos interesses nacionais. Mesmo contando com uma agenda comum, quando atuam em esforços coletivos, os Estados participam de maneiras diferentes nessas iniciativas49 e possuem interesses específicos não coincidentes com outros entes (Estados ou
organizações). Bull (2002) destaca que uma das principais funções da diplomacia é reduzir ao mínimo esse tipo de atrito natural.