No Brasil, a garantia de direitos, inexistiu até os anos 30 do século XX15. No período colonial, por exemplo, conforme Carvalho (2001, p. 24), não havia cidadãos, pois “os direitos civis beneficiavam a poucos, os direitos políticos a pouquíssimos, dos direitos sociais ainda não se falava, pois a assistência social
15
Um balanço crítico do processo de constituição de direitos no Brasil no século XX é feito por Couto (2004).
estava a cargo da Igreja e de particulares.” Por isso é que a discussão sobre direitos precisa considerar as características da formação social brasileira. Conforme Ammann (2003), a cidadania não pode ser pensada “de forma descolada do contexto histórico e dos condicionamentos de cada formação social.” Toda discussão acerca da cidadania deve ser “situada e datada, respondendo às condições históricas concretas” (AMMANN, 2003, p. 122, grifos da autora).
Neste sentido, observa-se que sendo uma formação social marcada por “revoluções pelo alto” ou “revolução passiva”16, na qual uma nova ordem ocorre sem que a antiga seja alterada substancialmente e pelas sucessivas tentativas de exclusão da maioria das decisões fundamentais da vida do país, a conquista de direitos tem sido sempre um processo lento, difícil de se efetivar no cotidiano da vida das pessoas. Conforme Nogueira (1998, p. 270), a revolução passiva “expressa ‘a ausência de iniciativas populares unitárias’ e organiza-se principalmente através da reação dos dominantes ao ‘subversivismo esporádico elementar e inorgânico das massas populares.” Sobre a revolução passiva no Brasil Nogueira (1998, p. 275) ressalta que esta,
[...] não implicou, como se deduziria de uma aplicação mecânica do conceito, um monolitismo asfixiante ou o total fechamento político. Ao contrário: ela sempre conviveu com a vigência de ideais e práticas liberais, com períodos de vida democrática e participação política não muito restrita (como entre 1945 e 1964) e, sobretudo, com a realização de eleições e o funcionamento de certos mecanismos de representação mesmo em momentos claramente ditatoriais (como entre 1968 e 1974).
Esta realidade contribui para que os direitos conquistados sejam quase sempre limitados, seletivos, incapazes de configurar, conforme Vera Telles, (1999, p. 178), “uma linguagem pública que baliza os critérios pelos quais os dramas da existência são problematizados em suas exigências de equidade e justiça.” Um olhar na história da efetivação de direitos no Brasil revela que em todas as dimensões destes existe uma significativa maioria da população excluída
16
Acerca da revolução passiva enquanto marca da formação social brasileira, Vianna (2004, p. 43) nos mostra que no Brasil tem se classificado como revolução movimentos políticos que na realidade só existiram “na firme intenção de evitá-la.” Fatos como a Revolução da Independência, Revolução de 1930, Revolução de 1964 configuram “uma dialética brasileira em que a tese parece estar sempre se autonomeando como representação da antítese.” Outros trabalhos que discutem a questão da revolução passiva na realidade brasileira são: Nogueira (1998) e Coutinho (1988).
ou que tem seus direitos violados. No âmbito dos direitos civis, por exemplo, convive-se em pleno século XXI com situações de graves violações desses direitos, como o trabalho escravo, o qual ao mesmo tempo em que constitui uma violação de direitos trabalhistas é também uma negação de um direito civil mais elementar que é a liberdade de ir e vir.
Assim, a história dos direitos no Brasil é feita de pequenas conquistas e de uma persistente prática de sua negação. No âmbito dos direitos políticos, conforme nos mostra Carvalho (2001, p. 30-31), o direito de voto, por exemplo, teve início com a Constituição de 1824, a qual, segundo o autor, é bastante avançada em relação à legislação eleitoral de outros países, ao permitir o voto do analfabeto. Apesar de haver o critério de renda, este, na realidade, não excluía do direito de voto a maioria da população trabalhadora, já que os que trabalhavam recebiam salários superiores ao limite de renda estabelecido (100 mil réis). Com isto, em 1872, 13% da população brasileira votava. Um índice alto, segundo Carvalho, se comparado à participação eleitoral em países europeus, como a Inglaterra (em que a participação era de 7%), a Itália (de 2%) e Portugal (de 9%).
Se, do ponto de vista formal, havia avanços nos direitos políticos, nas condições objetivas para sua realização predominou o retrocesso. O direito de voto não significava, portanto, participação efetiva na escolha dos dirigentes da nação. Como 85% da população do país era analfabeta, isso implicava, conforme Carvalho, a existência de um eleitorado incapaz “de ler um jornal, um decreto do governo, um alvará da justiça”, assim como não tinha “noção do que fosse um governo representativo, do que significava o ato de escolher alguém como seu representante político.” (CARVALHO, 2001, p. 32).
Além disso, os processos eleitorais eram marcados por toda forma de “malandragem eleitoral” com a falsificação de atas e de resultados eleitorais. Nesse contexto, o exercício do voto não se constituía participação na vida política do país. Ao contrário, “era um ato de obediência forçada, ou, na melhor hipótese, um ato de lealdade e de gratidão. À medida que o votante se dava conta da importância do voto para os chefes políticos, ele começava a barganhar mais, a vendê-lo mais caro” (CARVALHO, 2001, p. 32; 35).
Ao lado disso, até 1930 predominou, no país, o tratamento da questão social como caso de polícia. Neste campo, ao invés de direitos civis, políticos e sociais se efetivou muito mais o favor, a tutela e a repressão intensa às iniciativas
de organização e manifestação da classe trabalhadora. Conforme Santos (1987, p. 65), “entre 1893 e 1927, é possível relacionar pelo menos cinco leis repressivas da atividade político-sindical do operariado urbano, todas visando, sobretudo, à expulsão de trabalhadores estrangeiros por motivos de militância sindical.”
Assim, os direitos sociais vão surgir muito lentamente e assim como os demais direitos, sua existência será muito mais uma formalidade. A primeira conquista nesse campo foi o Código de Menores de 1927. Daí até 1930 nenhum outro direito foi assegurado, apesar das lutas operárias pela regulação da jornada de trabalho, das condições de higiene, do repouso semanal, das férias, do trabalho de menores e de mulheres e por indenizações frente aos acidentes de trabalho (CARVALHO, 2001, p. 63).
Após 1930, predominou o que Wanderley G. Santos (1987) denominou de “cidadania regulada”, com a garantia de direitos sociais, apenas aos que se encontravam incluídos no mercado de trabalho. Uma cidadania que não incomodava às classes dominantes, visto que assegurava tão somente os direitos do cidadão como eleitor e como trabalhador, incluído no mercado formal de trabalho17. Neste contexto, a Carteira Profissional era, conforme Santos (1987, p. 69) “uma certidão de nascimento cívico.”
Contudo, o período 1930-1945 pode ser considerado um tempo de avanços no campo dos direitos sociais, com a implantação de grande parte da legislação trabalhista e sindical. Destaca-se neste período, a promulgação da Consolidação das Leis do Trabalho (1943), a criação do Salário Mínimo (pela Constituição de 1934, tendo sua implantação em 1940) e a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPM’s). Estes, substituem as Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP’s), criadas no período anterior (a partir de 1923 com a Lei Eloy Chaves) e que atendiam às categorias mais organizadas, como os ferroviários e os marítimos. A respeito do significado das conquistas deste período, Vera Telles afirma:
Na história aberta em 1930, o Estado irá atribuir estatuto civil a uma gente que só encontrava lugar nas relações de favor e estava
17
Hoje, conforme Cocco (2001, p. 88), do ponto de vista do capital e do crescimento econômico, diante das transformações no mundo do trabalho, “a cidadania não é mais o fruto da inserção produtiva, mas a condição desta, todas as problemáticas das correlações integração-exclusão, desenvolvimento-desigualdade se transformam. Ou seja, a desigualdade torna-se a causa e não mais a conseqüência do crescimento lento.”
sujeita à arbitrariedade sem limites do mando patronal. Esse estatuto civil será definido pelo trabalho, como dever cívico e obrigação moral perante a Nação. Com isso, é certo, o Estado getulista conferiu ao trabalho uma dignidade que era recusada por uma sociedade recém-saída da escravidão. E, através da legislação trabalhista, quebrou a exclusividade do mando patronal, colocando o espaço fabril no âmbito da intervenção estatal (TELLES, 2001. p. 47)
O período seguinte, (1945-1964), foi marcado por avanços nos direitos políticos, por meio do crescimento, tanto da participação eleitoral quanto das iniciativas de organização popular em partidos, em sindicatos e em ligas camponesas. Mas, é também um período que se caracteriza por avanços lentos no campo dos direitos sociais (CARVALHO, 2001, p. 146; 190).
O período ditatorial, por sua vez, que se inicia em 1964 e vai até 1985, é marcado pela forte repressão aos direitos civis e políticos, com um certo investimento nos direitos sociais. No entanto, este fato, não é exclusividade deste período específico, conforme Santos (1987, p. 89), uma característica da política social brasileira é “de que os períodos em que se podem observar efetivos progressos na legislação social coincidem com a existência de governos autoritários.” O autor destaca, neste sentido, a era Vargas e o pós-1966.
Um exemplo disso foi a criação do Instituto Nacional de Previdência Social – INPS e do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural - FUNRURAL nos anos de ditadura. Este último contribuiu para o acesso dos trabalhadores rurais a direitos dos quais até então estavam excluídos, como: aposentadoria por velhice; aposentadoria por invalidez; pensão; auxílio-funeral; serviço de saúde e serviço social. Além destes, nos anos 70, outras categorias foram incluídas na previdência: os trabalhadores autônomos e os domésticos.
Contudo, o que marcou o período, em termos de política social, foi a fragmentação das ações e a centralização das decisões no nível federal, com a completa ausência dos usuários no seu processo decisório. Foram ações na sua maioria destinadas a compensar carências e a oferecer legitimidade a grupos no poder. Na realidade, conforme Vera Telles (2001, p. 22), trata-se de um modelo de cidadania “dissociado dos direitos políticos e também das regras de equivalência jurídica” e que tira “a população trabalhadora do arbítrio – até então sem limite – do poder patronal, para jogá-la por inteiro sob a tutela estatal.”
A partir do final dos anos 1970, as lutas dos movimentos sociais populares fizeram emergir no país o desejo de uma cultura democrática em torno do uso dos recursos públicos, da participação da população no processo decisório das políticas sociais públicas, assim como da atividade política baseada na ética. Tais lutas asseguraram importantes conquistas no campo da cidadania, da participação popular, da democratização do Estado e da sociedade. Mas, as conquistas obtidas, na maioria das vezes reduzidas ao nível da legalidade, encontram limites no agravamento das condições de vida da maioria da população, na precarização do trabalho e todas as conseqüências daí decorrentes.
Analisando a noção de cidadania que surge no Brasil, relacionada às experiências dos movimentos sociais, no final dos anos 1980, Dagnino (1994, p. 107-115) distingue-a da visão liberal, ressaltando alguns elementos que configuram o seu caráter inovador e estratégico. Em primeiro lugar, mostra a noção de direitos que ela supõe, cujo ponto de partida é a concepção de “um direito a ter direitos” e não diz respeito apenas às conquistas legais, mas inclui a “invenção criativa de novos direitos.” É também uma noção de cidadania, que surge ‘de baixo para cima’, como estratégia dos não cidadãos. Isto possibilita a difusão de uma “cultura de direitos”, em que a cidadania se constitui como “uma proposta de sociabilidade.”
A Constituição Federal de 1988, em certa medida, é resultante desse processo e, conforme Barcellos (2004, p. 151), “fez uma clara opção pela dignidade da pessoa humana como fundamento do Estado brasileiro e de sua atuação.” Ela representa um marco na luta por direitos no Brasil. Contudo, as práticas de negação de direitos para a maioria do povo brasileiro não se encerrou com a promulgação do texto constitucional. Muitas marcas da forma como se constituiu os direitos no Brasil ainda se fazem presentes, como o favor e a visão do acesso a bens e serviços como doação, benesse do Estado ou dos governantes.
Entretanto, é preciso lembrar que as conquistas na Constituição de 1988, no âmbito dos direitos, dos quais é exemplar o artigo 6º do título “dos direitos e
garantias fundamentais”,18 resultaram da mobilização da sociedade civil organizada; sobretudo através das Plenárias Pró-Participação Popular na Constituinte. Tais Plenárias, conseguiram encaminhar inúmeras emendas de iniciativa popular, sustentadas por 13 milhões de assinaturas. Com isso, apesar do caráter conservador do Congresso Constituinte, foi possível obter avanços significativos no âmbito dos direitos.
A Constituição de 1988 é, pois, resultado do jogo de forças presentes no processo constituinte. Ela avança em relação às constituições anteriores, mas, ao mesmo tempo, está aquém das aspirações populares, em muitos aspectos. Analisando o texto constitucional, sobretudo, do ponto de vista da cidadania, Márcia Leite (1993, p.10) afirma que este revela “um modelo de cidadania que incorpora tanto a visão liberal quanto direitos e prerrogativas de outras matrizes políticas.” Os direitos civis por exemplo, aparecem, conforme a autora, formulados a partir da matriz liberal, consistindo na “igualdade legal, no direito à propriedade, nas diversas liberdades individuais cuja limitação exclusiva encontra-se na lei e na segurança.”
Contudo, ainda conforme Leite (1993, p. 10), a Constituição de 1988, também incorporou novas garantias que apontam para a possibilidade de defesa dos direitos civis: o direito à informação, o habeas-data, o mandato de injunção, a gratuidade das ações de habeas-data, habeas-corpus, direito de petição e o mandato de segurança.19 Em nível dos direitos políticos, a atual Constituição opera com uma concepção de “cidadania liberal-democrática, que enfatiza o exercício da soberania popular através do sufrágio universal e da democracia representativa”, inclusive ampliando os direitos de cidadania, à medida que garante direito de voto aos analfabetos e maiores de 16 anos.
18 O Artigo 6º da Constituição Federal de 1988 afirma: “São direitos sociais a educação, a saúde, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”
19 Estes direitos, aparecem no Capítulo I do Título II da Constituição de 1988. O direito à
informação (XXXIII), assegura que todo cidadão tem direito de receber informações de órgãos públicos, sejam elas de interesse particular ou coletivo. O mandato de injunção (LXXI), por sua vez, é um instrumento que assegura a aplicação dos direitos e liberdades que não se encontram regulamentados. O habeas-corpus (LXVIII) e habeas-data (LXXII) são instrumentos que asseguram, no caso do primeiro, a defesa do cidadão diante de situações que constituem ameaça de violência, coação e abuso de poder, e no caso do segundo, permite a todo cidadão conhecer as informações existentes em entidades públicas sobre sua pessoa, inclusive para a retificação dos dados. O direito de petição (LXXII), possibilita a todo e qualquer cidadão propor ação popular para anular atos lesivos aos interesses públicos. O mandato de segurança (LXX), constitui um instrumento de defesa coletiva de direitos e pode ser requerido por partidos, sindicatos, entidades de classe e associações (BRASIL, 1988).
Para Márcia Leite (1993, p. 13), “os institutos da democracia liberal representativa e a validação eleitoral de projetos políticos são instrumentos fundamentais para o desenvolvimento da democracia.” Entretanto, ela ressalta que, na realidade brasileira, esses institutos “associam-se a uma cultura e institucionalidade políticas que minam suas possibilidades.” Ressalta, neste sentido, entre outras coisas, a nossa “forte tradição clientelista e fisiológica enraizada nas concepções e práticas dos atores políticos e sociais”20 o que combina-se a uma “frágil cultura cidadã” na qual “parcela considerável da população brasileira ainda se identifica como clientela daqueles que detêm o poder.”
Contudo, a Constituição de 1988, incorporou a riqueza da experiência realizada pela sociedade civil no seu processo de elaboração do texto constitucional, por meio das Plenárias Pró-Participação Popular na Constituinte, que mobilizaram movimentos sociais, partidos políticos e diferentes organizações da sociedade civil, sobretudo, os setores populares, com o objetivo de pressionar os constituintes e formular emendas constitucionais. Neste sentido, conforme Leite (1993, p.13),
[...] transcendendo a matriz liberal-democrática o novo texto constitucional afirma a possibilidade do exercício direto do poder pelo povo (Art. 10, parágrafo único). Paralelamente ao instituto tradicional das democracias representativas (o sufrágio universal com voto direto e secreto) define o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular legislativa como instrumentos da soberania popular (Art. 14) em todos os níveis de governo. Esta inovação, radicalmente oposta à experiência política brasileira, amplia o conteúdo dos direitos de cidadania no que se refere à liberdade positiva dos cidadãos através de sua participação direta na produção do poder político.
Sobre esta questão, Benevides (1991, p. 13) considera ser provável que boa parte dos constituintes que aprovaram esses institutos de democracia semidireta, o tenham feito acreditando que, dificilmente seriam implementados,
20 Márcia leite ressalta que além desta forte tradição clientelista, há outros elementos da nossa
cultura política que na sua análise, minam a possibilidade da efetiva realização dos institutos da democracia liberal-representativa, como a existência de “sobre-representação política dos estados com menor população e maior predomínio de oligarquias locais, partidos sem nitidez político- ideológica e desvinculados das aspirações da sociedade civil, ausência de controle público sobre um poder político fortemente centralizado em todos os níveis” tudo isso, acaba por restringir a participação popular no processo decisório (LEITE, 1993: 13).
como ocorre com a antiga fórmula ‘todo poder emana do povo e em seu nome é exercido’ que sempre foi letra morta, nunca se efetivou na vida do povo brasileiro.
Decorridos 17 anos da aprovação do texto constitucional, como se configuram os direitos hoje no Brasil? A partir da segunda metade dos anos 1980, a realidade brasileira tem sido marcada por um duplo movimento: por um lado, uma sociedade civil heterogênea, complexa, mas com significativas mobilizações e organizações de setores progressistas, cujas lutas conseguiram contribuir para a inclusão, no texto constitucional, de direitos que jamais haviam sido conquistados, como o direito à educação e à seguridade social pública, universal, direitos de todos e dever do Estado, integrada pela saúde, assistência e previdência.
Por outro lado, há o aprofundamento da crise econômica, cuja face mais visível, até 1994, era a inflação crescente, e pelo avanço, em nível internacional, da crítica neoliberal ao Estado de Bem Estar e em defesa do Estado mínimo. Com isso, na contramão das conquistas da Constituição brasileira de 1988 tem-se, em nível internacional e local, a aplicação do receituário neoliberal como alternativa frente à crise econômica, o qual vem, até hoje, investindo na promoção do desmonte dos sistemas de proteção social nos países do capitalismo central.
Nos países de capitalismo periférico, esta realidade também se faz presente, sobretudo por meio da imposição do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI) no sentido da implementação das orientações do chamado “Consenso de Washington.”21 Segundo Fiori (1997, p. 12), tais orientações ou recomendações contemplavam uma estratégia seqüencial em três fases:
[...] a primeira consagrada à estabilização macroeconômica, tendo como prioridade absoluta um superávit fiscal primário envolvendo invariavelmente a revisão das relações fiscais intergovernamentais e a reestruturação dos sistemas de previdência pública; a segunda dedicada ao que o Banco Mundial vem chamando de ‘reformas estruturais’; liberação financeira e
21 A esse respeito ver Fiori (1997). Trata-se de documento escrito por John Williamson propondo
um plano único de ajuste para as economias periféricas e que a partir de 1993 foi adotado pelo Fundo Monetário Internacional - FMI e pelo Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento – BIRD, e aplicado em vários países do mundo (mais de sessenta, segundo Fiori), como o programa de estabilização capaz de viabilizar as reformas preconizadas pelo Banco Mundial. Fiori mostra que a coerência entre as proposições de John Williamson e o Plano Real no Brasil não é mera coincidência.
comercial, desregulamentação dos mercados, e privatização das empresas estatais; e a terceira etapa definida como a da retomada dos investimentos e do crescimento econômico (FIORI,1997, p. 12).
Trata-se de um programa de ajuste, que tem contribuído para o aprofundamento da miséria e da exclusão e secundarizado qualquer ação pública destinada ao enfrentamento da questão social. Na realidade brasileira, os efeitos das políticas neoliberais tendem a ser mais perversos do que nos países centrais, não só pela ausência de um Estado de Bem Estar Social, ou de um sistema de proteção social consolidado. Aliado a isto, tem-se os efeitos de uma cultura