Feita esta larga discussão sobre crise é pertinente também expor outros fatores relevantes da Reforma 1995, principalmente, o que se refere à discussão de adotar o modelo gerencial na estrutura administrativa brasileira.
Segundo Bresser Pereira (1996) existem três formas de administração pública: 1) Patrimonialista10- ineficiente porque clientelista; 2) Burocrática11 - insatisfatória porque muito rígida e 3) Gerencial - adotada na Reforma de 1995.
Para tal autor, a forma gerencial pressupõe romper com o excesso de normas da gestão burocrática sem, no entanto, negar parte de sua eficiência. A diferença fundamental entre ambas é que administração a burocrática busca o controle dos processos e a administração gerencial o controle por meio dos resultados (BRESSER PEREIRA, 1996).
O modelo gerencial atrela a Reforma de 1995 a uma perspectiva neoliberal, pois este modelo de administração pública é peculiar a duas perspectivas: a) a negação da luta democrática no âmbito do aparato estatal e b) a flexibilidade necessária à priorização do capital nas suas urgentes e mutantes necessidades.
Como explica Luz (2004):
O gerencialismo consiste na adoção por parte do Estado de mudanças orientadas à melhoria da relação custo/benefício nas atividades por ele executadas, utilizando os métodos gerenciais do setor privado, com a intenção de orientar suas ações para a satisfação do cliente/usuário desses serviços e o alcance de resultados dessas ações, avaliadas dentro de critérios de eficiência racionais. Estas reformas contemplam técnicas de gestão relativas a: (a) introdução gradativa de flexibilidade no emprego (perda de estabilidade e terceirizações); (b) criação de ambientes competitivos entre as unidades administrativas – resultantes de downsizings e reengenharias; (c) separação entre planejamento e execução dos serviços; (d) concessão de incentivos de acordo com as responsabilidades (desenho dos servidores medidos por indicadores); (e) mudança na cultura organizacional com ênfase para o alcance de resultados (eficiência e qualidade total) e finalmente; (f) inserção da cultura da orientação do serviço prestado com foco no cliente (qualidade total).
A perspectiva gerencial, portanto, busca adequar a estrutura estatal ao modelo utilizado no mercado privado, no que se refere à flexibilidade de atividades e de pessoal. Por conseguinte, segundo o argumento gerencial, a estrutura flexível deve contar com o mínimo de interferência externa no momento da definição de seus rumos e ações, assim como deve ser possível redefinir a ação estatal conforme as necessidades sociais (entenda-se as necessidades do capital). Essas últimas, vistas como racionalmente mensuráveis e passíveis de atenção com simples mudanças de rumo.
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Diz Batista (1999, p. 65-66): “A administração pública no Brasil tem seu marco espacial e temporal a partir da independência em 1822 (...) Neste primeiro momento se instaura, na estrutura do Estado, a administração pública patrimonialista, envolvida por um conjunto de princípios teóricos e práticos que perduram, enquanto estrutura dominante, até o final da década de 20 deste século (...). Dentre as principais características destacam-se: a presença do clientelismo, do apadrinhamento e do genrismo”.
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Com a revolução de 1930 o patrimonialismo expõe suas debilidades e torna-se urgente a substituição pela administração pública burocrática: “lógica instrumental do poder racional legal, propõe construir e implementar, na administração pública estatal, algumas características centrais: profissionalizar o quadro de trabalhadores públicos; (...) implementar o quadro de carreira; construir uma hierarquia funcional e implementar a impessoalidade.” (BATISTA, 1999, p. 68)
Em conseqüência desta lógica, infere-se a motivação que leva à defesa da concentração do poder nas mãos de altos funcionários públicos (núcleo estratégico), eliminando, desse modo, fatores de influência política. Isto implica em importante fator de diminuição da partição popular no âmbito estatal e diminuição dos canais democráticos, tão bem definidos e priorizados pela Constituição de 1988.
Para instituir este arcabouço gerencial, a Reforma de 1995 traça alguns objetivos globais (MARE,1995): 1) aumentar a governança do Estado, entendida como aumento de sua capacidade administrativa; 2) limitar a ação do Estado à funções que lhe são próprias, deixando atividades secundárias a instituições mais competentes e organizações da sociedade civil; 3) transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local; 4) transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre estados e União.
A análise de tais objetivos globais permite aportar questões importantes. Primeiramente, o Estado pode escolher onde agir e no âmbito do Estado, atualmente, existem atividades primordiais e outras secundárias que podem ser relegadas a outros agentes não-estatais, como é o caso de serviços sociais a serem prestados por organizações da sociedade civil (BEHRING, 2000).
Ademais, é clara a separação entre os entes federados, entre quais a Constituição de 1988 instituiu uma relação de complementaridade. Segundo o texto da reforma, a União é o ente superior que delega responsabilidades e se atém a gerenciar políticas públicas, numa perspectiva de desconcentração de atividades sem a efetiva descentralização12, fator considerado primordial na relação entre entes federados, segundo a Constituição de 1988 (STEIN, 2000).
Conseqüentemente, a Reforma de 1995 reduz a estrutura estatal da União à realização das atividades do chamado núcleo estratégico, que segue a lógica de fragmentação do Estado como se pode ver no texto abaixo (MARE, 1995, p. 20):
Núcleo Estratégico. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. (...) Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público (...), ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos (...).
Atividades Exclusivas. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos têm-se: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.
Serviços Não Exclusivos. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As
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Segundo Stein (2000, p. 74) “a descentralização pode ser utilizada tanto com o significado de simples transferência de responsabilidades, atribuições ou tarefas (conhecida como desconcentração), como também de transferência de poder decisório (conhecida como descentralização propriamente dita)”. Assim, como a Constituição de 1988 prevê a descentralização baseada em “princípios da autonomia política, financeira e administrativa das instâncias de governo” neste texto constitucional tem-se a proposição de uma descentralização efetivamente democrática e não apenas a desconcentração de responsabilidades para estados e municípios.
instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. (...) São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
Produção de Bens e Serviços para o Mercado. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado (...). Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida.
Em conformidade com esta visão da estrutura do Estado, o texto propõe, adicionalmente, alguns objetivos específicos: 1) tornar o núcleo estratégico um gerenciador de contratos, através das agências reguladoras; 2) dar mais autonomia às autarquias componentes da esfera de atividades exclusivas; 3) publicizar13 as ações dos serviços não exclusivos, além de 4) privatizar a produção de bens que podem ser de interesse do mercado.
A Reforma Gerencial, portanto, consegue dividir em partes um ente eminentemente social que é o Estado e consegue também dividir tarefas. Exceto pelas ações do núcleo estratégico, todas as outras esferas do Estado podem ter suas atividades repassadas a outros setores da sociedade. O núcleo estratégico deve ser formado por servidores públicos, imbuídos de um sentimento de compromisso com o público e com o serviço ao cidadão, recebendo altos salários, muito bem preparados, treinados, com um plano de carreira profissional e estabilidade (MARE, 1995).
Na prestação dos serviços não exclusivos de Estado, a ação deve ser descentralizada e autônoma, o que implica em três possibilidades: 1) permanecerem sob o controle do Estado; 2) serem privatizadas ou 3) serem prestadas por organizações públicas não-estatais, financiadas pelo Estado nos termos de um contrato de gestão e controladas por meio dos resultados apresentados (BRESSER PEREIRA, 2001).
Logo, segundo tal raciocínio a nova estrutura estatal deveria funcionar segundo o seguinte quadro:
Figura 2 – Delimitação da área de atuação do Estado segundo a reforma do Estado de 1995
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Fonte: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Brasília: MARE, 1997. (Cadernos MARE da reforma do Estado, v.1).
Em virtude do exposto, pode-se concluir que a Reforma de 1995 propõe uma estrutura de administração pública que fragmenta a ação do Estado, diminui seu tamanho e espaço de atuação, além disso, institui realidades duais, no que se refere a diferentes aspectos, como: a) duas categorias de servidores, os necessários e os dispensáveis; b) duas categorias de serviços, os exclusivos e aqueles delegáveis a outrem e c) o espaço público e o espaço privado não-estatal.
Tais considerações levam ao entendimento de que a estabilidade funcional é para poucos e a precarização e a terceirização são a alternativa para muitos que compõe o corpo técnico do Estado. Ademais, a idéia de Seguridade Social, presente na Constituição de 1988 é vista como secundária na estrutura de um Estado divisível em partes a serem distribuídas ao mercado privado.