Institutional spillover effects contributing towards sustainability of

Pelo estudo da formação do setor de energia elétrica brasileiro, é possível observar um movimento pendular quanto à propriedade das empresas da indústria, iniciando através da iniciativa privada, passando para o setor público e retornando para o setor privado.

Como foi visto, a criação e o desenvolvimento inicial do setor foram feitos pelo capital privado, particularmente o capital estrangeiro, que praticamente implantou a indústria de energia elétrica no país e foi responsável por grande parte do aumento da capacidade instalada na primeira metade do século XX. Esse predomínio privado no período foi exercido majoritariamente por duas empresas, canadense e norte americana, formando um duopólio que controlava a indústria.

Depois, com o aumento das demandas nacionalistas e o baixo nível de investimento das empresas privadas devido à regulação das tarifas, a indústria passa gradativamente para as mãos do Estado até ser completamente estatizada na década de 1970.

Enfim, a indústria de eletricidade passa a ter novamente uma grande participação do capital privado, principalmente no segmento de distribuição, a partir das privatizações ocorridas na década de 1990.

Por esse movimento pendular também atravessaram a maioria dos setores de infraestrutura no Brasil.

Ainda no século XIX, a malha ferroviária brasileira foi construída pelo capital estrangeiro, com garantia de retorno mínimo por parte do Estado. Já no começo do século seguinte, a maior parte da malha era de propriedade do Estado, atingindo a completa estatização nos anos 1950. Este legado seria privatizado nos anos 1990.

O setor de telecomunicações, que era formado por centenas de empresas privadas, foi regulamentado em 1962. Em 1965, o estado participa diretamente no setor pela criação da Embratel, e em 1972, a criação da holding Telebrás consolida a estatização completa do setor. Em 1998, a Telebrás é desmembrada e o setor inteiro é privatizado.

Também o setor de gás, inicialmente pertencente ao setor privado, é estatizado nos anos 1960, voltando ao setor privado no bojo das privatizações dos anos 1990.

3.2 O caso internacional

Este ciclo não é característica apenas dos setores da infraestrutura nacional, sendo observado também em economias desenvolvidas (ex: Itália, Inglaterra e EUA) e em economias em desenvolvimento (América Latina).

Na Itália, o Estado já possuía parte do setor de energia elétrica quando, em 1962, a partir da ascensão do primeiro governo de esquerda, nacionalizou completamente o setor. No início dos anos 1990 foi iniciado o processo de privatização no país e em 1999, a Enel, holding estatal criada à época da nacionalização, foi vendida ao setor privado.

O governo inglês participou inicialmente do setor elétrico por meio da regulamentação da indústria em 1926, e, nessa época, construiu redes de transmissão interligando as empresas elétricas para aumentar a eficiência e diminuir os custos. Em 1945, com a chegada do partido trabalhista ao poder, foi iniciado um amplo programa de nacionalização.

Além da indústria elétrica, as indústrias de carvão, gás, transportes e siderurgia também foram estatizadas. Foi criado o British Electricity Authority, que incorporou centenas de empresas privadas do setor de eletricidade.

Em 1989, no âmbito das reformas neoliberais de Margaret Thatcher, a estatal responsável pelo setor foi desmembrada em quatro novas empresas que foram privatizadas posteriormente.

No caso dos EUA, o setor de infraestrutura que atravessou o ciclo privado- publico-privado foi o setor de Água. Ainda no século XIX, o setor era marcado pela participação do setor privado. A partir do fim do século, observa-se uma crescente participação do Estado no setor até apresentar uma participação de mais de dois terços do total. No entanto, a partir da década de 1970, verifica-se uma completa privatização do setor.

No caso da indústria de energia elétrica, o ciclo se deu na forma de regulação. No início, a indústria é marcada por pouca ou nenhuma regulação; com o desenvolvimento do setor, são criadas fracas regulações a nível municipal e em seguida regulações mais fortes a nível estadual até a década de 1970. A partir daí, o setor sofreu sucessivas desregulações por parte do governo federal visando o aumento da competição na indústria.

A indústria de energia elétrica na América Latina seguiu quase a mesma trajetória brasileira. A maior parte das empresas elétricas foram criadas no começo do século XX por empresas estrangeiras, que tinham o capital e a expertise técnica que o capital nacional não tinha.

Os anos 1920 são marcados pela segunda onda de investimentos estrangeiros no setor, americanos e canadenses representando os maiores investimentos em toda a região. Nos anos 1930, a imensa maioria das empresas do setor era estrangeira. Na Argentina, mais de 90% da energia gerada provinha de empresas não-nacionais, no México, a situação era similar com as mesmas empresas controlando o setor. Esse período é marcado, tendo em vista a crise de 1929, por críticas à condição monopolística do setor e aos aumentos tarifários, daí a criação de diversas formas de regulação nos países nos moldes do Código de Águas brasileiro.

As primeiras nacionalizações das empresas do setor ocorreram nos anos 1940 na Argentina, que tinham suas empresas controladas a nível estadual, que foram expropriadas devido a insatisfações relativas às tarifas de energia. No Brasil, México e Colômbia, a nacionalização do setor foi mais tardia, dentre outros fatores, pelo fato de as empresas serem reguladas a nível nacional.

No contexto da crise da dívida da América Latina, os governos, no intento de amenizar a dívida pública e seguir a cartilha liberal do FMI para conseguir novos empréstimos com o fundo, privatizaram a maior parte das empresas do setor.

3.3 Por que esse movimento?

Diante de quadro, a pergunta que se pode fazer é qual a razão para as os setores de infraestrutura, em particular o setor elétrico, dessa variedade de países terem seguido o movimento privado-público-privado.

Uma das respostas que se pode dar, a partir de uma observação histórica, é que a opção entre público e privado variou de acordo com a ideologia dominante na época. Após a revolução de 1917 na URSS e a crise de 1929, o mundo passou a dar mais atenção à importância da intervenção do Estado na economia, o mercado liberalizado havia gerado a crise e os países socialistas pouco sofreram com ela, em contraposição a devastação que essa havia feito no mundo ocidental.

Após a II Guerra Mundial, com o fim dos regimes totalitários e a ascensão dos governos sociais-democratas na Europa, se desenvolveu a concepção do Estado de bem-estar social com a ideia de que o Estado deveria garantir os serviços públicos e proteção à população. Com isso, se observa uma larga reforma no sentido de estatização da economia e presença do Estado nos setores produtivos, principalmente nos setores de serviços públicos e infraestrutura. Esse movimento seria seguido por diversos países sob a influência europeia.

Nos anos 1980, com a derrocada das economias planificadas e a reafirmação do capitalismo de mercado como ideologia dominante, as ideias liberais ganham força e se

observa a ascensão de governos pró-mercado no poder. Com a imposição desse modelo para as economias periféricas, a maior parte das empresas anteriormente estatizadas volta para as mãos do setor privado por meio da privatização.

Outra resposta a essa questão, que pode ser complementar à anterior, pode ser dada a partir de uma análise estrutural das indústrias. Tomando a indústria de energia elétrica, ao longo do século XX, a eletricidade assumiu grande importância em todos os setores de uma economia, tornando-se imprescindível ao desenvolvimento de uma nação. Com o ganho de relevância desse setor, a indústria monopolizada por um pequeno número de empresas privadas começa a sofrer críticas por meio da opinião pública que crítica os altos lucros provenientes das supostas altas tarifas de energia cobradas. Isso levaria a uma pressão cada vez maior contra essas empresas, que em muitos países eram controladas por capital estrangeiro, que culmina na estatização destas.

Com as rápidas revoluções tecnológicas e a globalização ocorrida nos anos 1970/80, as empresas estatais, por apresentarem restrições devido ao Estado como controlador, não conseguem acompanhar o ritmo do desenvolvimento e acabam se tornando ineficientes, o que leva o investimento privado a voltar a ser a escolha preferencial para esse tipo de indústria.

Analisando o caso dos EUA, Troesken (2005) cita que independente de público ou privado, as instituições tendem a se “fossilizar” no comando das indústrias, tornando-as ineficientes. Como exemplo, cita que com o desenvolvimento das indústrias de serviços públicos privados a concorrência foi sendo eliminada com a oligopolização das indústrias, fazendo com que essas cobrassem preços abusivos do consumidor, além de usarem a regulamentação de forma a elevar os lucros. No período estatal, a fossilização do estado no comando dessas indústrias, fez com que os governos as usassem de diversas formas em benefício dos governantes.

A quebra dessa fossilização em ambos os casos, privado e público, trouxe ganhos de eficiência para toda a economia, notadamente na melhoria dos serviços e redução de preços. A mudança de paradigma foi capaz de melhorar significativamente o provimento dos serviços públicos.

“Desta forma, as transições, sejam do ponto de vista estritamente regulatórias ou no que toca ao controle privado ou estatal, teriam o efeito positivo de oxigenar as estruturas, permitindo a quebra de vícios históricos e uma melhoria de performance do setor.” (JOURDAN, 2006)

4. MATRIZ ELÉTRICA NACIONAL E TARIFA DE ENERGIA