Kapittel 7: Diskusjon
7.3 AMS-installasjonens estimerte effekt
A UNESCO foi criada no ano de 1945 com o objetivo de colaborar com o desenvolvimento mundial no pós-guerra atuando nas áreas de Educação, Cultura, Ciência e Comunicação, e assim como outros organismos internacionais que tiveram início com a Liga das Nações7 e que futuramente viria a se tornar a Organização das Nações Unidas (ONU).
7 A Liga das Nações foi uma organização anterior à ONU com sua criação sendo datada após o final da 1ª
grande guerra via Tratado de Versalhes, e tendo como objetivo estabelecer um diálogo entre as nações via processos de mediação e arbitragem em função da manutenção da ordem e da paz mundial. Sua derrocada aconteceu em virtude do fracasso em sua missão mais importante que era impedir a 2ª grande guerra.
As políticas apoiadas e difundidas pela UNESCO estão centradas nos processos de desenvolvimento humano e social, tendo como base a propagação da paz entre os povos e a emancipação individual pautada no avanço educacional.
Seus pressupostos teóricos que estruturam todas as ações nos campos de suas políticas públicas tendem a direcionar-se no decorrer da história de acordo com o movimento global e seus indicadores de desenvolvimento.
Em seu início, logo após a 2ª grande guerra, o modelo centralizador do Estado pautado por Keynes através do Welfare State, contribuiu para o aprimoramento da organização tendo em vista a necessidade premente de uma reconfiguração dos padrões educacionais vigentes, para um que fosse compatível com as imediatas necessidades de reconstrução mundial.
Bendrath e Gomes (2011) destacam que a UNESCO inicia as atividades de cooperação com os países membros, tendo para tanto, conceitos ainda difusos sobre a sua real importância no cenário global, e alocando para si ideário e funções correlatas aos seus “primos-financeiros”, FMI e Banco Mundial.
As modificações econômicas no mundo analisadas e codificadas a partir de uma ordem transnacional sustentada pelo imperativo dos países membros da ONU, obtém seus recursos de financiamento para recuperação econômica provenientes do Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), tendo nesse propósito a operacionalização prática de projetos e programas educacionais sobre a responsabilidade da UNESCO.
Durante o período pós-segunda grande guerra, a UNESCO começa a receber inúmeras críticas em função das suas ações, tendo em vista a centralização americana das decisões dentro da própria organização, o que coloca em dúvida a intenção de reconstrução social global, tendo em vista as influências econômicas e políticas no direcionamento da política internacional da organização, como bem observado por Guimarães (1999).
Todavia, o cuidado de evitar uma perspectiva segundo a qual a UNESCO tem sido apreendida como instituição criada e guardada pelo imperialismo econômico, político e cultural dos EUA . e, portanto, como instrumento de americanização do mundo não significa desconhecer a influência dos EUA numa instituição inventada num momento em que esse país detinha uma posição privilegiada perante os aliados europeus e asiáticos, tanto do ponto de vista econômico, quanto da integridade de seu território, distante dos cenários onde se deflagraram os combates. Essa influência se expressava de forma clara no jogo das forças presentes nas negociações para a paz. (GUIMARÃES, 1999, p.29)
Coube à UNESCO trabalhar no sentido de dar luz à livre circulação das idéias e da abertura cultural aos seus países membros. Dessa forma projetos educacionais começam a ser
implantados mundo afora, dentro dos alicerces que regem as bases da organização. (BENDRATH, GOMES, 2011, p.102)
Ao longo das décadas posteriores ao seu surgimento, a UNESCO sempre teve como missão central contribuir para o avanço e desenvolvimento educacional, científico e cultural nos quatro cantos do mundo, dando especial atenção a países que necessitam de recursos técnicos e financeiros para superar suas dificuldades estruturais. No entanto, sua atuação política sempre esteve diretamente vinculada às ações da ONU em cada período histórico, sendo possível observar avanços e retrocessos da organização em períodos que pode-se constatar crises pontuais enfrentadas pela ONU em suas ações globais.
Mundy (1999) destaca três grandes períodos históricos da UNESCO e como sua atuação ocorreu frente aos grandes eventos que marcaram as transformações mundiais no período. São eles:
Período 1 - Multilateralismo Educacional (1945 – 1970)
Período que compreende o processo de reconstrução da ordem internacional após a segunda guerra e que marcou o surgimento dos organismos internacionais em diversas esferas de atuação. A UNESCO aparece como organismo responsável pela condução das ações nos campos da educação, ciência e cultura, atuando especialmente em países afetados diretamente pela guerra e que necessitavam de auxílio para retomada do crescimento econômico, garantindo direitos básicos como educação e saúde para suas populações.
Esse período histórico é marcado pela influência internacional dos organismos como ONU, FMI, Banco Mundial, UNESCO, como forma de garantir em um plano maior o que Mundy (1999) chama de rede de segurança social expandida, que seria um movimento de atuação global no sentido de dar fôlego e força à aplicação das políticas macroecônomicas difundidas pelo welfare state com objetivo de minimizar ou reduzir as flutuações econômicas internacionais, uma tentativa de manter uma semelhança de propósitos com base a uma integração e expansão da economia mundial. No campo da educação, a atuação da UNESCO precisava indicar quais seriam seus limites e esferas de atuação como resposta imediata para as necessidades vigentes. A organização foca-se então em garantir o acesso básico à educação e contribuir para a formação do capital humano tão importante para o processo de reconstrução mundial do período.
De acordo com Mundy (1999, p.32) “one of Unesco’s first responses to these emerging limits can be seen is its attempt to promote the concept of fundamental education as a flagship for the organization’s broader purposes.”8
Fica claro, portanto, o interesse da organização na ampliação dos sistemas educativos de base, assegurando amplo acesso das crianças e jovens aos níveis educacionais elementares, fato que gera uma das primeiras publicações especializadas no tema: “Fundamental Education: Common Ground for All People” (Educação Fundamental: campo comum para todas as pessoas) no ano de 1947.
Na década de 1950 a organização amplia os debates sobre os processos educacionais de massa e a obrigatoriedade da educação, sendo amplamente aceita pelos países ocidentais, período em que a organização começa a expandir seus campos de ação e consequentemente oferecer sua expertise internacional para outras organizações.
Ainda segundo a autora, o sucesso das ações e a cooperação multilateral da UNESCO são referendadas positivamente no ano de 1963 quando a organização recebe auxílio financeiro do Banco Mundial e doações da Fundação Ford para a implantação de uma unidade especial internacional especializada no planejamento e financiamento educacional, o IIEP, International Institute of Educational Planning (Instituto Internacional de Planejamento Educacional). Na mesma década a UNESCO celebra acordos de cooperação internacional com o Fundo das Nações Unidas para Infância (UNICEF) em 1961, Programa de Alimentação Mundial em 1963 e novamente com o Banco Mundial no ano de 1964, na mesma medida em que o financiamento para execução de programas educacionais sustentados pela Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) aumentou significativamente.
Período 2 - Contestação e Impasse (1970 a 1984)
O período iniciado nos anos 1970 que persistiu até meados dos anos 1980 foi marcado por um processo de modificação da economia global em decorrência da insuficiência dos Estados em garantirem a provisão de todos os recursos necessários para a manutenção das sociedades. É o período marcado pela discussão acerca das funções do Estado na economia e a consequente abertura e liberalização da economia mundial.
8 Tradução livre: Uma das primeiras respostas da UNESCO para que esses limites emergentes pudessem ser
vistos foi a tentativa de promover o conceito de ensino fundamental como um carro-chefe para fins mais amplos da organização.
A reordenação da economia global aconteceu sob as bases do pensamento de Hayek e Friedman9 de uma economia liberal pautada no fortalecimento da tese do estado mínimo e ampliação do ingresso do setor privado em áreas estatais. Esse princípio de redução dos investimentos públicos ocorreu sob argumentos de que a teoria Keynesiana de um Estado centralizador não conseguiu garantir o pleno emprego gerando uma máquina estatal de custo elevadíssimo inflacionando o mercado prejudicando a livre concorrência e expansão comercial.
Do plano de vista global é quando começam a surgir as separações de blocos globais baseados em conceitos advindos do crescimento econômico e desenvolvimento humano, com grande ênfase na crise dos países denominados de “terceiro mundo” cuja economia instável gerava constantes crises monetárias e sociais, ao ponto de, haver intervenções de organismos internacionais na tentativa de minimizar os impactos negativos de uma política econômica insuficiente e uma constante desvalorização monetária nacional. É um período marcado pela aproximação direta do FMI e Banco Mundial às nações ditas de “terceiro mundo” oferecendo suporte técnico e empréstimos financeiros com exigências legais do cumprimento rigoroso dos planos econômicos propostos pelas agências.
Para a UNESCO, os desafios impostos a ela como organização internacional vai um pouco além dos determinados pelas outras agências internacionais, pois suas responsabilidades formais incluem o desenvolvimento educacional em todo o mundo, tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento. Talvez o maior exemplo dessa posição seja a publicação do relatório “aprender a ser”, de 1972. Esse relatório trouxe importantes discussões sobre o futuro da educação em um mundo em constante transformação e com diferenças culturais e econômicas muito acentuadas em relação aos países desenvolvidos e sub-desenvolvidos.
Mundy (1999) destaca que o relatório “aprender a ser” de 1972 colocou a importância da educação como elo essencial para os processos de desenvolvimento sendo fundamentalmente necessárias as ampliações de alternativas flexíveis de aprendizado como promotoras de uma educação ao longo da vida. Tais proposições serviram de base para duas décadas depois, em 1996, o relatório Delors apresentar o conceito universal de educação defendido pela UNESCO até os dias de hoje. No entanto, a atuação da UNESCO entre os
9 Friedrich Haeyk (1899 – 1992) e Milton Friedman (1912 -2006) foram dois economistas teóricos que
desenvolveram as bases do modelo econômico neoliberal, amplamente adotado por governos e agências internacionais a partir de meados da década de 1970. O prêmio Nobel de economia de 1974 foi concedido a Hayek e o de 1976 a Friedman, baseados em suas pesquisas e estudos sobre flutuações econômicas e consumo respectivamente.
anos de 1970 e 1980 foi profundamente corroída pelas atuações dos outros organismos internacionais em grande parte do mundo, em especial aos países do “terceiro mundo”, que viam as intervenções como mecanismos autoritários de imposição. Assim sendo, as funções e os propósitos mais amplos da organização não ficaram suficientemente claros, impactando diretamente na sua esfera de atuação. Segundo Mundy (1999, p. 39), “this work in education had become at once more ambitious, diverse, fragmented, and diffuse. […] It continued to face exceedingly sharp budgetary constraints10
A ausência de ações mais diretas da organização no campo educativo ao redor do mundo trouxe a contestação sobre a efetividade da organização como promotora e responsável por esse setor. Aliado à descrença sobre os reais interesses das intervenções proporcionadas por organismos internacionais em países do “terceiro mundo”, o impasse se estabelece no campo da execução das ações, das restrições orçamentárias, o que para Haas (1990 apud MUNDY, 1999) é definido como o período de “turbulência e não-crescimento” da organização.
Período 3 – Crise e Reforma (início 1985 )
O período que se inicia a partir dos anos de 1985 foi marcado pelo intenso e progressivo processo de globalização mundial, favorecido pela expansão dos meios de comunicação e abertura de mercados ate então fechados. É o contexto em que Mundy (1999) reafirma a troca de panorama, passando de uma ordem meramente de cunho nacional para uma ordem internacional, fruto das efetivas e incisivas atuações das agências ligadas à ONU.
O modelo neoliberal proposto por Hayek e Friedman nos anos 1970 acaba servindo de fundamentação para a aplicação de políticas econômicas e sociais em grande parte do mundo no intuito de garantir a sobrevivência do capital financeiro global. Junto a esse modelo neoliberal, constitui-se pelo governo americano um conjunto de 10 pontos fundamentais a serem seguidos por seus aliados como ferramenta de controle econômico; tais conjuntos de pressupostos foram denominados de “consenso de washington”11. É um período marcado pela
10 Tradução livre: Seu trabalho na educação tornou-se mais ambicioso, diversificado, fragmentado e difuso. [...]
Ela continuou a enfrentar muitas e nítidas restrições orçamentárias.
11 O Consenso de Washington versava diretamente sobre os tópicos: disciplina fiscal; controle dos gastos
públicos; reforma tributária; liberalização do setor financeiro; liberalização comercial; taxas de juros competitivas; abertura para investimento estrangeiro; privatização de empresas estatais desregulamentação da economia; proteção aos direitos autorais. Para maiores informações acesse: BENDRATH, Eduard A. O
programa escola da família enquanto política pública: Políticas Compensatórias e Avaliação de
Rendimento. 2010. 203 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2010, pp.42- 44. http://www4.fct.unesp.br/pos/educacao/teses/2010/Eduard_Bendrath.pdf
profunda crise da ONU e suas agências, ocasionado pela falta de vontade dos países membros mais ricos em contribuir e auxiliar o desenvolvimento mundial, deixando a organização com pouca capacidade de lidar com os problemas de ordem econômica dos países em desenvolvimento.
Durante o período dos anos 1980 a UNESCO passa por pressões dos países ocidentais para a elaboração de uma agenda funcional e pragmática, mas opta por centrar suas discussões em temas mais abrangentes e de natureza filosófica e conceitual. Com a tentativa de reforma das Nações Unidas em jogo, a disputa política deixa a UNESCO como a mais frágil e vulnerável agência especializada da ONU sendo facilmente abarcada pelo discurso norte americano em prol da reforma.
O período marca profundamente a UNESCO como alheia aos problemas educacionais enfrentados pelos países em desenvolvimento e que acabaram sendo incluídos nas políticas reformistas do Banco Mundial e Unicef para a área de educação. Seus esforços centram-se então em sua própria reforma interna.
O final dos anos de 1980 remete à crise da União Soviética e seu colapso; o que confere à UNESCO a necessidade de intervenção direta no campo educacional, o que amplia seus países membros para 186 juntamente com o aporte de recursos financeiros dos países europeus e de contribuições voluntárias do Japão. De acordo com Mundy (1999) muito da evolução da organização está diretamente relacionada ao êxito e limitações das suas agendas de atuação.
A partir do início dos anos 1990 a UNESCO entra em uma fase de definição conceitual da educação em uma escala global, apresentando indicativos equitativos que deveriam ser obtidos por seus países membros. Chega-se ao período dos grandes fóruns internacionais da educação e seus documentos orientadores, a exemplo de Jomtien (1990) e Dakar (2000).
Em 1996 foi publicado o relatório “Educação um Tesouro a Descobrir” produzido por Jacques Delors para a UNESCO que acaba servindo de base teórica fundamental definindo os conceitos e objetivos da organização frente ao que ela considera ideal para a educação global. O relatório Delors sobre a educação do século 21 vem em um importante momento para a organização; ele serve de instrumento demarcador das áreas de atuação dos organismos multilaterais, demarcando claramente o foco de atuação da UNESCO sobre a sua responsabilidade para com a educação e seu desenvolvimento mundial.
A partir dos anos 2000, a conjuntura econômica global remete a um panorama teórico que trabalhe concomitantemente questões econômicas e sociais no mesmo patamar, e
ganha força o movimento difundido pela terceira via. Nesse sentido, as ações da UNESCO começam a se concentrar no conceito de qualidade e acesso universal ao direito à educação, seus esforços tendem a reduzir as diferenças entre sexos, priorizando o atendimento elementar da educação focando modelos e políticas que auxiliem os sistemas formais de ensino, atuando principalmente em políticas de educação não-formal.
Assim, sobre os esforços recentes da organização, Mundy (1999, p. 47) afirma que: “Unesco’s greatest successes in recent years have come through collaboration with other UN organizations— in basic education and in peace and values education. Ironically, however, Unesco continues to compete with these organizations for funding.”12
Com uma abordagem política global que prevê a co-responsabilização entre os entes civis e públicos, tal qual o proposto pela terceira via, organizações não-governamentais e organismos internacionais ganham força no processo de tomada de decisões locais e influenciam o direcionamento de ações em campos em que o governo não oferece seus serviços. O quadro 1 apresenta uma síntese dos períodos acima mencionados.
12 Tradução livre: Os maiores sucessos da UNESCO nos últimos anos têm vindo através de colaborações com
outras agências das Nações Unidas, especialmente em temas como educação básica, paz, e valores da educação. Ironicamente, no entanto, a UNESCO continua a competir com essas mesmas organizações por fundos de financiamento.
Período 1 Multilateralismo Educacional (1945 – 1970) Período 2 Contestação e Impasse (1970 a 1984) Período 3 Crise e Reforma ( início 1985 ) Mudanças na Ordem Mundial Crescimento do Multilateralismo Pós- Guerra. Incorporação do Liberalismo Confronto Norte-Sul e o declínio da ordem internacional estabelecida no Pós Guerra Globalização, ascensão de países ricos, multilateralismo e neo- liberalismo Eventos da UNESCO Valorização da Educação. Surgimento da UNESCO (1945-46) como agência especializada da ONU para promoção e cooperação nas áreas de educação, ciências, cultura e comunicação.
Crescimento do orçamento a partir dos
anos de 1960.
Contestação e crise, a UNESCO entra em um período de turbulência e não-crescimento marcado pela nova ordem internacional, que polariza o mundo e aponta os países subdesenvolvidos como “terceiro mundo”. Início de uma nova ordem de
comunicação e informação.
Reforma da UNESCO. A UNESCO luta para manter seu trabalho mesmo com redução orçamentária. Grande cooperação com a ONU.
Redução e descentralização das atividades de campo. Mudanças nas atividades educacionais da UNESCO Grande variedade de programas: Reconstrução educacional na Europa; Coleção de estatísticas educacionais; educação especial; educação superior; paz; educação básica gratuita; provisão de assistência técnica para educação e desenvolvimento
econômico.
Contestação e impasse sobre as discussões sobre desenvolvimento
nacional.
Perda da capacidade de assistência técnica para desenvolvimento da educação.
Introdução de novos temas educacionais (desarmamento, direitos humanos, meio ambiente, população).
Trabalho da UNESCO fortemente ofuscado pela ação do Banco Mundial
Foco na introdução da “cultura de paz”.
Atividades baseadas na agenda da ONU como paz e resoluções de conflitos e em temas como educação básica. Utilização da “persuasão moral” como princípio de funcionamento.
Banco Mundial mantém ações de planejamento e reforma educacional no eixo Norte-Sul e OCDE e União Européia nos países mais ricos, limitando as ações da UNESCO. Publicações e/ou declarações mais importantes Educação fundamental: espaço comum para todas as pessoas (1948)
Aprender a ser: Relatório da comissão internacional de desenvolvimento da educação (1972) Declaração de Persópolis Educação um Tesouro a descobrir: relatório da comissão internacional de educação para o século 21 (1996)
Países membros 1950 = 58 países
membros 1980 = 153 países membros 1997 = 186 países membros Quadro 1 - Períodos da história da UNESCO
Fonte: MUNDY, Karen. Educational multilateralism in a changing world order: Unesco and the limits of the possible. International Journal of Educational Development. N.19, 1999, p.29
1.5 A Política de Educação Não-Formal da UNESCO