Innovasjon, læring og belønning

3.8.1 Breve Histórico

Desde o inicio, quando o sistema tributário do país começou a ser estruturado, o fluxo de receita gerada na venda de bens importados e na exportação de produtos primários constituiu-se na principal base de incidência nacional. E isto, em parte, explica-se pelo fato de que, até quase a metade do século passado, a economia brasileira era eminentemente agrícola e extremamente aberta.

Durante todo o Império (1822-1889), a principal fonte de receita tributária era o comércio exterior, em particular, o imposto de importação que, às vésperas da República, eram responsáveis por aproximadamente metade da receita. Após a proclamação da República, em 1889, a Constituição de 1891 adotou, sem maiores alterações, a composição tributária anterior.

Contudo, a instituição do regime federativo impôs a necessidade de dotar as unidades subnacionais de receitas que lhes permitissem autonomia financeira. Sendo o sistema tributário assentado praticamente em uma única base de incidência e dada à forma como esse regime foi concebido, a solução encontrada foi simplesmente permitir o acesso dos diferentes níveis de governo a esta base, mas através da adoção de um esquema de separação tributária; ou seja, a Constituição apenas discriminou os impostos de competência exclusiva da União e dos estados; dentre os mais relevantes, coube, respectivamente, ao imposto de importação e de exportação tanto sobre as vendas externas quanto interestaduais.

Ao final do século XIX e até as três primeiras décadas do século XX, paralelamente aos gravames sobre o comércio exterior, foram sendo instituídos impostos sobre as mercadorias produzidas internamente, merecendo destaque o Imposto de Consumo (o qual era uma união de espécies prematuras de excises

taxes) que incidiam sobre alguns bens específicos, e o Imposto sobre Vendas

Mercantis; sendo este último mais amplo que o anterior. Porém, cabe observar que, somente a partir de 1924, foi que o governo federal instituiu um imposto de renda geral.

Apenas com as fortes oscilações provocadas na atividade primário- exportadora devido aos efeitos da I Guerra Mundial e da Grande Depressão é que se ingressa, a partir da década de 1930, século XX, em uma nova fase da história tributária nacional. A novidade não constituía na mudança da composição da arrecadação global em direção a uma maior participação dos impostos sobre a renda e a propriedade, mas sim na predominância da tributação dos produtos domésticos.

Até a reforma empreendida na década de 1960, o sistema tributário concebido nos anos 30 não sofreu substancias alterações. O principal tributo federal sobre vendas permanecia sendo o Imposto de Consumo, na esfera estadual o IVC (Imposto sobre Vendas e Consignações), originário do Imposto sobre Vendas Mercantis, cuja exclusividade impositiva lhe foi atribuída em 1934, e a nível municipal o Imposto sobre Indústrias e Profissões, praticamente uma réplica do IVC, cuja competência legislativa lhe foi designada em 1946.

Conforme aponta Varsano (1996), durante o período 1946/66, o Imposto de Consumo era responsável por mais de 45% da receita tributária da União, o IVC correspondia a quase 90% da receita estadual e o Imposto sobre Indústrias e Profissões gerava aproximadamente 45% da receita municipal. Em conjunto, eles perfaziam 65% da arrecadação tributária nacional.

A partir da década de 1950, o aprofundamento do processo de industrialização ao mesmo tempo em que ampliava a possibilidade de tributar as vendas, implicava na necessidade de fortalecer as finanças públicas sem, contudo, majorar a receita por meio da utilização de impostos que pudessem comprometer a eficiência do setor produtivo. Reconhecia-se que o passo mais importante era a reestruturação do aparelho arrecadador. Em meio a esse contexto foi realizada uma reforma tributária na segunda metade da década de 1960.

No que tange à tributação das vendas, as mudanças promovidas na ocasião foram de caráter qualitativo não alcançando a forma como era concebida à divisão de competências entre os três níveis de governo. O principal mérito da

reforma foi à eliminação de importantes impostos com características de incidência em cascata.

Com as mudanças introduzidas nos anos 60, o Brasil tornou-se pioneiro na adoção de impostos sobre valor adicionado. O Imposto de Consumo foi substituído pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) que incidente sobre produtos manufaturados e cobrado segundo a sistemática do valor adicionado. Vale ressaltar que este imposto continuou de competência da esfera federal. Por outro lado, o Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), maior tributo sobre vendas do país foi trocado pelo Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias (ICM). Este tributo possui ampla abrangência sobre o valor agregado gerado em cada etapa da fabricação e distribuição de mercadorias e sua competência permaneceu sendo estadual.

O pioneirismo do Brasil na adoção de impostos sobre valor adicionado não significa que todas as fontes de cumulatividade tributária tenha sido eliminadas como, por exemplo, o Imposto sobre Indústrias e Profissões, que abrangia parte das atividades terciárias foi transformado no Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS). A sua competência foi mantida na esfera municipal, mas, diferente do que ocorreu com o Imposto de Consumo e com o IVC, a natureza cumulativa do antigo imposto sobre serviços não foi alterada. Os Impostos Únicos que incide sobre combustíveis, energia elétrica, minerais, transportes e comunicações cobrados pelo governo federal também tinham incidência em cascata e não foram eliminados.

Não obstante, o importante a ser observado é que, conforme ilustram os números, nos primeiros anos posteriores à reforma dos anos 60, os tributos sobre valor adicionado representavam aproximadamente 90% do total coletado sobre bens e serviços; ou seja, a despeito de todas as fontes de cumulatividade não terem sido eliminadas pela reforma, é lícito afirmar que as mudanças então promovidas foram capazes de proporcionar um salto qualitativo no sistema de tributação nacional.

O problema é que, ao longo do tempo, foram sendo introduzidas modificações na legislação que, paulatinamente, foram contribuindo para minar os efeitos positivos alcançados pela reforma introduzida na década de 60. Tanto no que

diz respeito ao aumento progressivo da participação de tributos cumulativos na arrecadação quanto na deterioração da qualidade do principal IVA nacional, o atual ICMS.

3.8.2 Carga Tributária Bruta e Distribuição Pessoa da Renda

Para o ano de 2008, a estimativa do IPEA para a carga tributária bruta foi de 36,2% do PIB. Se dividida homogeneamente ao longo do ano, esta carga per

capita no Brasil equivaleu, em média, a 132 (36,2%) dos 365 dias do referido ano.

Ademais, sabe-se que a carga tributária não onera equanimente o conjunto dos brasileiros, não implicando, portanto, mesmo esforço na contribuição de financiar o funcionamento dos Estados e das políticas públicas.

No Brasil, a distribuição do ônus tributário se dá de modo heterogêneo, com alguns setores da sociedade sendo mais afetados que outros, e sobretudos os mais pobres que destinaram 192 dias de pagamentos aos tributos, superior a média de todas as rendas.

Isso decorre em função do sistema tributário transgredir o principio de equidade ou de capacidade contributiva, ao permitir que o estabelecimento da contribuição dos cidadãos para o financiamento do Estado deve ser compatível com a sua capacidade econômica; ou seja, não se deveria impor aos cidadãos de menor capacidade econômica (normalmente entendidos como aqueles de menor renda e menor patrimônio) o mesmo esforço tributário exigido dos cidadãos de maior capacidade econômica. Nesse sentido, o sistema tributário deve buscar a progressividade, isto é, tributar mais os ricos do que os pobres.

Tabela 1 - Brasil – Distribuição da Carga Tributária Bruta segundo faixa de SM10

RENDA MENSAL FAMILIAR CARGA TRIBUTÁRIA BRUTA- 2004 CARGA TRIBUTÁRIA BRUTA - 2008 DIAS DESTINADOS AO PAGAMENTO DE TRIBUTOS Até 2 SM 2 a 3 3 a 5 5 a 6 6 a 8 48,8 38,0 33,9 32,0 31,7 53,9 41,9 37,4 35,3 35,0 197 153 137 129 128 10 Salário Mínimo

RENDA MENSAL

FAMILIAR CARGA TRIBUTÁRIA BRUTA- 2004 CARGA TRIBUTÁRIA BRUTA - 2008

DIAS DESTINADOS AO PAGAMENTO DE TRIBUTOS 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 Mais de 30 SM 31,7 30,5 28,4 28,7 26,3 35,0 33,7 31,3 31,7 29,0 128 123 115 116 106 CTB, SEGUNDO CFP/DIMAC 32,8 36,2 132

Fontes: Carga Tributária por faixas de renda, 2004: Zockun et alli (2007); Carga Tributária Bruta 2004 e 2008: CFP/DIMAC/IPEA; CARGA Tributária por faixas de renda, 2008 e Dias destinados ao Pagamento de tributos.

Estudos recentes, entretanto, têm demonstrado que o sistema tributário brasileiro faz exatamente o contrário, haja vista que se tributa mais os mais pobres como, por exemplo, os 10% mais pobres da população brasileira destinam 32,8% da sua renda para o pagamento de tributos; enquanto que os 10% mais ricos, o ônus estimado é de 22,7% da renda.11 Utilizando o salário mínimo como referência para classificar os níveis de renda, os números são ainda mais contundentes e confirmam a regressividade da tributação no Brasil, uma vez que famílias com renda de até dois salários-mínimos pagam 48,8% em tributos, enquanto, as famílias com renda acima de 30 salários-mínimos, são oneradas em 26,3%.

Estes últimos dados foram estimados, entretanto, para o ano de 2004, quando a CTB calculada com base no IBGE era de 32,8% do PIB. Assim, observa- se que entre 2004 e 2008, a CTB cresceu 3,4 pontos percentuais, aumentando cerca de 10% em 5 anos. Nesse sentido, o ônus sofrido em cada faixa de renda também deve ter se elevado.

Supondo, apenas para simplificar o raciocínio, que a regressividade no período não piorou nem recuou, mas apenas manteve-se a mesma, então poder-se- ia considerar que o ônus sofrido em cada faixa de renda também teve que crescer no mesmo ritmo; 12 ou seja, é provável que, se em 2004 a carga tributária bruta

11 _{Zockun, M H. ett alli – simplificando o Brasil: proposta de reforma na relação econômica do governo}

com o setor privado. Texto para discussão, n. 03. FIPE: USP, São Paulo, 2007.

12 _{Argumentos podem ser levantados tanto para defender a regressividade da tributação pode ter}

recuado no período quanto para defender que esta piorou. Além disso, deve ser lembrado também que, no mesmo período, a trajetória de crescimento da renda dos mais pobres revelou-se mais forte, com conseqüências positivas para a distribuição de renda.

sobre os que ganhavam até 2 salários mínimos foi de 48,8% da renda, em 2008 pode ter chegado aos 54%.

Enquanto que, mantidas as proporções, os que ganham acima de 30 salários mínimos podem ter enfrentado em 2008 uma carga de 29%, e isto significa que, se à luz dos dados para a CTB em 2008, o cidadão brasileiro destinou, em média, 132 dias para o pagamento de tributos, há enormes desigualdades que devem ser mais bem estudadas, debatidas e combatidas. Entre os cidadãos mais pobres terminou sendo exigido um esforço equivalente a 197 dias, enquanto que os cidadãos mais ricos aportariam 106 dias (três meses a menos).