O conceito de segurança jurídica vem sendo moldado constantemente pela evolução dos princípios que regem o Estado, sendo objeto de ininterruptas mutações do sistema jurídico. Encontra-se na doutrina uma vasta quantidade de definições de segurança jurídica.
J. J. Gomes Canotilho28 afirma que as ideias nucleares do princípio da segurança jurídica desenvolvem-se em torno de dois conceitos:
(1) estabilidade ou eficácia ex post da segurança jurídica: uma vez adoptadas, na forma e procedimento legalmente exigidos, as decisões estaduais não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes. (2) previsibilidade ou eficácia ex ante do princípio da segurança jurídica que, fundamentalmente, se reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos.
Percebe-se que para o autor a segurança jurídica engloba o princípio da irretroatividade da lei e a garantia da estabilidade jurídica, elementos objetivos da ordem jurídica, e também a proteção à confiança que se refere à previsibilidade dos atos do poder público em relação aos indivíduos, elemento subjetivos da segurança jurídica. O autor29 conclui indicando os conteúdos mais significativos deste princípio:
O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo (abrangendo, pois, a ideia de protecção da confiança) pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico. As refracções mais importantes
28 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 373.
29CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 257.
do princípio da segurança jurídica são as seguintes: (1) relativamente a actos normativos – proibição de normas retroactivas restritivas de direitos ou interesses juridicamente protegidos; (2) relativamente a actos jurisdicionais – inalterabilidade do caso julgado; (3) em relação a actos da administração — tendencial estabilidade dos casos decididos através de actos administrativos constitutivos de direitos.
Humberto Ávila30 também traz considerações de suma importância para o entendimento do que pode ser considerado segurança jurídica:
Em primeiro lugar, os cidadãos devem saber de antemão quais normas são vigentes, o que é possível apenas se elas estão em vigor “antes” que os fatos por elas regulamentados sejam concretizados (irretroatividade), e se os cidadãos dispuserem da possibilidade de conhecer “mais cedo” o conteúdo das leis (anterioridade). A ideia diretiva obtida a partir dessas normas pode ser denominada “dimensão formal-temporal da segurança jurídica”, que pode ser descrita sem consideração ao conteúdo da lei. Nesse sentido, a segurança jurídica diz respeito à possibilidade do “cálculo prévio” independente do conteúdo da lei. Em segundo lugar, a exigência de determinação demanda uma “certa medida” de compreensibilidade, clareza, calculabilidade e controlabilidade conteudísticas para os destinatários da regulação. A ideia diretiva obtida a partir dessas determinações pode ser denominada “dimensão material da segurança jurídica”, que está em combinação com o conteúdo da lei, qualificado também como legalidade no sentido material.
Nota-se, portanto, que não há uma definição unívoca de segurança jurídica, mas sim, interseções entre os pensamentos dos diversos autores com relação aos aspectos fundamentais deste instituto como estabilidade jurídica, previsibilidade das ações estatais, confiabilidade, entre outros.
2.2.1 ASPECTO OBJETIVO DA SEGURANÇA JURÍDICA: ESTABILIDADE DAS RELAÇÕES JURÍDICAS
A doutrina subdivide o princípio da segurança jurídica em duas partes. A primeira de natureza objetiva, relativa a estabilidade das relações jurídicas. Diz respeito, portanto, à proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada,
positivada pela Constituição Federal em seu artigo 5º, inciso XXXVI31. A outra, de natureza subjetiva, relacionada à proteção da confiança no que concerne aos atos do Estado, ou seja, aponta para a importância das ações do Estado no sentido de garantir que a confiança depositada pelos cidadãos não seja quebrada. Nesse sentido são as lições de Almiro do Couto e Silva32:
A segurança jurídica é entendida como sendo um conceito ou um princípio jurídico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, é aquela que envolve a questão dos limites à retroatividade dos atos do Estado até mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, à proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada (...). A outra, de natureza subjetiva, concerne à proteção das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuação
A irretroatividade é o principal aspecto da segurança jurídica em sua concepção objetiva pois traz a certeza de que atos praticados na vigência de uma lei antiga não sejam alcançados, ou seja, não possam ter suas consequências modificadas por legislação nova. Considerando a estabilidade nas relações jurídicas que a irretroatividade traz para as relações dos indivíduos com o Estado, tal princípio é aplicado amplamente no ordenamento jurídico pátrio.
2.2.2 ASPECTO SUBJETIVO DA SEGURANÇA JURÍDICA: PROTEÇÃO À CONFIANÇA
Em última análise, a segurança jurídica possui, segundo a doutrina já citada, uma concepção subjetiva que deriva diretamente do princípio do Estado de Direito, a confiança do cidadão. O objetivo principal desta face do princípio da segurança jurídica é garantir que as expectativas geradas na sociedade decorrente de atos estatais sejam
31 Art. 5.o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
32 COUTO E SILVA, Almiro do. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança) no Direito Público Brasileiro e o Direito da Administração Pública de Anular seus Próprios Atos Administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei nº 9784/99). Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº2, abril/maio/junho, 2005. p. 3-4
protegidos, valorizando-se a boa-fé e a estabilidade das relações jurídicas. Nesse sentido são as lições de Almiro do Couto e Silva33:
Modernamente, no direito comparado, a doutrina prefere admitir a existência de dois princípios distintos, apesar das estreitas correlações existentes entre eles. Falam os autores, assim, em princípio da segurança jurídica quando designam o que prestigia o aspecto objetivo da estabilidade das relações jurídicas, e em princípio da proteção à confiança, quando aludem ao que atenta para o aspecto subjetivo7. Este último princípio (a) impõe ao Estado limitações na liberdade de alterar sua conduta e de modificar atos que produziram vantagens para os destinatários, mesmo quando ilegais. Ou (b) atribui-lhe consequências patrimoniais por essas alterações, sempre em virtude da crença gerada nos beneficiários, nos administrados ou na sociedade em geral de que aqueles atos eram legítimos, tudo fazendo razoavelmente supor que seriam mantidos.
Percebe-se, portanto, que o princípio da segurança jurídica analisado sob o aspecto da proteção à confiança serve como elemento de preservação da ordem jurídica e, consequentemente, evita que as pessoas sejam surpreendidas por modificações do direito positivo ou na conduta do Estado que possa ferir os interesses dos administradores ou frustrar-lhes as expectativas.
Nesse contexto, é importante citar que a proteção da confiança é um relativizador da legalidade, devendo-se sempre prevalecer, na hipótese específica, o interesse mais fundamental ou implique a supressão menos prejudicial. O princípio da confiança serve como alargador do princípio da legalidade, privilegiando-se as expectativas legitimamente havidas.
Arrematando tal análise acerca do aspecto subjetivo da segurança jurídica, cita-se uma reflexão de Almiro do Couto e Silva34 acerca do constante embate entre o novo e o velho dentro do Estado:
É certo que o futuro não pode ser um perpétuo prisioneiro do passado, nem podem a segurança jurídica e a proteção à confiança se transformar em valores absolutos, capazes de petrificar a ordem jurídica, imobilizando o
Estado e impedindo-o de realizar as mudanças que o interesse público estaria a reclamar. Mas, de outra parte, não é igualmente admissível que o Estado seja autorizado, em todas as circunstâncias, a adotar novas providências em
33 Idem. p. 4-5 34 Idem. p. 6
contradição com as que foram por ele próprio impostas, surpreendendo os que acreditaram nos atos do Poder Público.
No direito pátrio, ainda são raras as manifestações acerca da segurança jurídica, entendida como proteção à confiança. Muito provavelmente, em função de ser antigo na tradição jurídica o dispositivo constitucional de garantia do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada – reveladores da segurança jurídica, em seu sentido objetivo –, não houve grande preocupação em identificar a segurança jurídica sob a perspectiva subjetiva da proteção à confiança, como princípio constitucional, situado no mesmo patamar do princípio da legalidade.
2.3 SEGURANÇA JURÍDICA COMO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL