A OMC é uma organização internacional com personalidade jurídica distinta de seus membros149. Nessa qualidade, assume a condição de sujeito de direito internacional público. Seus integrantes, por sua vez, devem ser Estados que representam os indivíduos de direito internacional público por excelência150. Somente eles possuem loci standi na entidade, participando dos órgãos que administram suas regras e das negociações sobre novas normativas
149 Acordo Constitutivo da OMC, Art. VIII.1.
150 Acordo Constitutivo da OMC, Art. XII. Referido dispositivo também faculta o ingresso à organização de “territórios aduaneiros” (customs territory) com completa autonomia na condução de suas relações comerciais externas, como são Hong Kong, Macao e Taipei Chinês. Não obstante, a absoluta maioria dos membros são Estados.
de comércio151. Em todas essas acepções, a OMC se insere no ramo econômico do direito internacional. Seu aparato de solução de controvérsias não poderia fugir à regra, sendo considerado como um dos principais foros para resolução de conflitos do sistema multilateral de comércio. A legitimidade para recorrer ao mecanismo de pacificação de litígios da entidade é restrita aos membros, assim como o ônus de ocupar o pólo passivo em uma reclamação152.
Por outro lado, e como se depreende do próprio nome da entidade, a OMC regulamenta o comércio internacional em sua vertente multilateral. E esse comércio, grosso modo, é movido por grupos econômicos privados153. Muito embora o comércio internacional figure como objeto de políticas públicas e tenha fundamental importância para a economia e a riqueza dos Estados, em essência, ele envolve interesses particulares. O sistema de solução de controvérsias, uma vez mais, não poderia se afastar dessa realidade. Apesar de a participação em conflitos na OMC ser exclusiva de seus Estados-membros, elas costumam versar, em última análise, sobre interesses de particulares. Talvez o exemplo mais emblemático se vislumbre na acirrada disputa comercial entre as empresas Boeing e Airbus, que acabou sendo levada à OMC pelos membros que as sediam (Estados Unidos e CE, respectivamente), desembocando no conjunto de litígios sobre subsídios à aviação civil EC-Large Civil Aircraft (DS316 e DS347) e US-Large Civil Aircraft (DS317 e DS353). Outros exemplos podem ser mencionados, como o contencioso US-Upland Cotton, que representa a encampação governamental brasileira das reclamações do setor cotonicultor
151 Em algumas oportunidades, confere-se a organizações internacionais (v.g. Banco Mundial, FMI, OMPI, UNCTAD, ONU – Organizações das Nações Unidas, OMS – Organização Mundial da Sapude, Codex, etc.) a prerrogativa para participar, na qualidade de observador, das reuniões dos órgãos da OMC. Para a lista completa cf. <http://www.wto.org/english/thewto_e/igo_obs_e.htm>. Acesso em 22.02.2008.
152 Tal ônus pode-se dizer relativo, pois em muitas ocasiões interessará ao reclamado defender-se de uma alegação de violação das regras multilaterais de comércio para fazer prevalecer seu ponto de vista. Em aproximadamente 10% das controvérsias o reclamado sai vencedor do embate jurídico, concluindo-se pela integral adequação de sua conduta. Disponível em <http://www.worldtradelaw.net/dsc/database/violationcount.asp>. Acesso em 12.02.2008.
153 Segundo Vázques e Jackson, o Art. 3.2 do ESC reconhece a importância de segurança e previsibilidade para um sistema baseado em princípios de mercado, e composto por milhões de agentes não-governamentais. VÁZQUES, Carlos M.; JACKSON, John H. Some reflections on compliance with WTO dispute settlement decisions. Law and Policy in International Business, cit., p. 562-563.
nacional154, e o caso EC-Poultry, que revela o patrocínio diplomático dos interesses de criadores e exportadores de aves brasileiros155. Tais afirmações não significam que inexiste interesse público em referidos litígios, o que se mostra evidente, mas apenas deixa claro que os interesses privados estão no coração das divergências na OMC.
E, se os interesses privados estão no âmago do comércio internacional e da própria OMC, é evidente que as decisões emanadas por seu sistema de solução de controvérsias geram efeitos diretos em relação a esses grupos. Sem embargo, e surpreendentemente, poucos os estudos que conferem atenção devida para a perspectiva dos setores privados156. Visando não perpetuar tal falta, o presente estudo erige como critério específico de análise os reflexos dos instrumentos de indução para os setores privados dos contendores. Mais detalhadamente, por meio deste critério pretende-se aferir se mencionadas medidas (a) trazem benefícios temporários para o setor do reclamante diretamente afetado pela violação; e (b) concentram seu poder de indução e pressão, assim como eventuais danos, nos setores privados do reclamado que contribuíram para a transgressão.
No primeiro viés, será interessante averiguar quais as vantagens que a aplicação dos mecanismos de indução trazem para os grupos privados do reclamante que foram prejudicados pela inobservância das normas do comércio internacional. Não se contesta o caráter instrumental de tais medidas, que funcionam como meios para se alcançar um fim maior: o cumprimento da decisão. No entanto, é desejável que elas, ao perseguirem seu objetivo, tragam
154 A ABRAPA - Associação Brasileira dos Produtores de Algodão chegou a organizar uma rifa
junto ao setor produtivo brasileiro para conseguir levantar os recursos necessários para pagar as despesas da disputa travada com os Estados Unidos. O Estado de São Paulo. Produtores de algodão fazem rifa para bancar painel na OMC. Patrícia Campos Mello. 18.09.2003. Caderno de
Economia.
155 O setor produtor de frangos, representado pela ABEF - Associação Brasileira dos Produtores e Exportadores de Frango, informa ter suportado os custos legais da controvérsia na OMC. Valor Econômico. Ministério discorda de exportadores. Mauro Zannata. 29.05.2008. Disponível em <http://www.valoronline.com.br/ValorImpresso/MateriaImpresso.aspx?tit=Ministério
+discorda+de+exportadores+&codmateria=4952058&dtmateria=29+05+2008&codcategoria=306>. Acesso em 29/05/2008.
156 Dentre as análises que emprestam a devida atenção aos interesses de particulares, ver HORLICK, Gary. Problems with the compliance structure of the WTO dispute resolution process. In: KENNEDY, D.; SOUTHWICK, J. The political economy of international trade law: essays in
conseqüências positivas para os segmentos privados afetados, propiciando alívio, mesmo que provisório, para seus males. A observação é ainda mais pertinente quando o reclamante é um PED, cujos setores privados possuem menor consistência para suportar tais prejuízos. O percurso entre a ocorrência da violação, sua verificação pela OMC e a possibilidade de ativar mecanismos de indução mostra-se extenso, sendo os interesses de certos atores econômicos privados no reclamante constantemente prejudicados durante sua duração. Como corolário, nada mais razoável do que fazer com que referidos instrumentos sirvam para mitigar os prejuízos experimentados. Além disso, tal orientação também contribui para reduzir ímpetos protecionistas, uma vez que impediria a corrida interna – por meio de lobby – dos setores privados não relacionados com a violação no sentido de receber a proteção temporária oferecida pela medida de indução.
Em um segundo ângulo, importa examinar se essas medidas desferem seus golpes nos setores do reclamado responsáveis pela infração ou beneficiados, de alguma maneira, pela continuidade da situação de
inadimplemento. Isso porque, como demonstrado anteriormente, o
direcionamento da pressão dos mecanismos de indução nos pontos corretos do reclamado torna mais eficiente o processo de dissuasão dos grupos contrários à adequação da conduta, uma vez que atinge diretamente seus interesses econômicos157. Ademais, no cenário inverso, quando o setor privado alcançado pelo remédio para fomentar o cumprimento não possui qualquer relação com a reclamação, a medida corre o risco de ser percebida como injusta e desproporcional, como atenta Malacrida:
Retaliation tends to be perceived as unfair by affected private parties of the responding Member, at least in those cases where these private parties are not ‘behind’ the underlying breach of the responding Member's WTO obligations. There is therefore a risk that the underlying
157 Ver descrição do tópico 2.3 referente ao grupo de interesses privados mencionados na alínea (c). Aproveitando o ensejo, vale notar que o presente critério se aproxima da análise proporcionada pela “capacidade de reunir apoio para o cumprimento”, porquanto os reflexos das medidas de indução para os setores privados influenciará no apoio reunido a favor, ou contra, o cumprimento. Contudo, ambos não se confundem, sendo que o presente elemento tem como enfoque a distorção das medidas em relação aos setores privados dos litigantes, e não necessariamente como eles posicionam seu apoio.
dispute will escalate and spill over into fields of bilateral relations that are unrelated to the dispute in question. In other words, there is a risk that retaliation, rather than bringing the disputing parties closer to a resolution of their trade dispute, will actually widen the gap between the disputing parties158.
É claro que se deve ter em mente uma noção mais abrangente da situação. Em última instância, o membro deve ser interpretado como responsável pelo descumprimento e, dessa maneira, suportar as medidas em retribuição a sua inadimplência, sem embargo de quem em seu âmbito é de fato atingido. A teoria da responsabilidade internacional dos Estados suporta essa interpretação. Pode- se argumentar, ainda, que os setores do reclamante que sofrem com a conduta ilegal do reclamado também são inocentes e, portanto, alvo de extrema injustiça. Sem embargo, como alertado, a ocorrência de medidas distorcivas tende a fazer prevalecer o entendimento de que um setor inocente está suportando o ônus pela transgressão alheia, além de retirar certa legitimidade da medida aplicada pelo reclamante e ameaçar esvaziar o apoio antes existente para o cumprimento. Para transmitir essa idéia, interessante recorrer a duas passagens colhidas por Malacrida. A primeira concerne à declaração do ativista francês José Bové, que comparou o ato de atingir interesses de particulares com o bombardeamento de civis em guerras159. Em outra ocasião, exportadores de motocicletas da CE, tidos como possíveis alvos de retaliações dos Estados Unidos no contencioso dos hormônios, indagaram: “where is the beef in motorcycle”?160 Fazendo alusão ao contencioso EC-Hormones, Horlick sintetiza o desconforto: “Stated simply, the
purpose of the WTO is not to impose 100 percent duties on importers of Roquefort cheese, or other innocent bystanders”161.
158 MALACRIDA, Reto. Towards sounder and fairer WTO retaliation: suggestions for possible additional procedural rules governing members' preparation and adoption of retaliatory measures.
Journal of World Trade, cit., p. 15.
159 Le Monde. Pascal Lamy promet à José Bové de plaider pour un meilleur fonctionnement
de l'OMC. Rafaele Rivais. 15.08.2001.
160 INTERNATIONAL TRADE REPORTER. US Agriculture Reps Urge Rotating Products on
Beef Hormone Retaliation List. N. 16, 1999, p. 662.
161 HORLICK, G. Problems with the compliance structure of the WTO dispute resolution process. In: KENNEDY, D.; SOUTHWICK, J. The political economy of international trade law: essays in honor of Robert E. Hudec, cit., p. 641.
Diante desse quadro, salienta-se a importância de se buscar medidas que, além da sua eficiência em induzir o cumprimento final, gerem conforto – mesmo que transitório – para o setor econômico afetado do reclamante, bem como concentrem sua pressão e distribuam eventuais impactos negativos nos setores do reclamado intimamente conectados com a infração. Os reflexos desses mecanismos no setor privado estão longe de serem mera conjectura, e não apenas influenciam na capacidade de um membro por fim à controvérsia, mas também, em sentido amplo, dizem respeito ao próprio apoio que os setores privados conferem ao sistema multilateral de comércio e ao progressivo movimento de liberalização comercial. O êxito na defesa dos interesses dos PEDs por meio do sistema de solução de controvérsias tende a ser potencializado quando esses objetivos são alcançados.