Para Kingdon (1984), um problema reconhecido como relevante para a sociedade passa a integrar a agenda não-governamental, ou sistêmica. Se o governo passa a considerá-lo importante, pode-se dizer que o problema entra na agenda governamental. Mas o problema só entra para a
agenda de decisão se for considerado prioritário e houver alternativa de política a ser
implementada. Se não houver uma proposta de ação para solução à vista, o problema não passa a fazer parte da agenda de decisão. Como aponta Marta Farah (2005, p. 10):
O que faz de uma inovação uma candidata potencial para o processo de disseminação, sendo uma das alternativas a serem consideradas por outras localidades, como um específico, novo e bem-sucedido arranjo de elementos, é a sua capacidade de dar uma resposta efetiva a novos problemas ou sua
capacidade de resolver velhos problemas de uma nova e bem-sucedida maneira.
Assim, para uma política ser adotada é preciso que seja: 1) identificada como capaz de resolver
um problema novo ou um problema antigo de uma nova maneira; e 2) que o problema que se busca resolver esteja na agenda governamental e de decisão. Apresentam-se a seguir
algumas evidências de que o problema que os programas de microcrédito buscam resolver entraram na agenda governamental e de decisão dos municípios da RMSP em momentos diferentes.
Do ponto de vista da opinião pública, o desemprego em 2002 era a maior preocupação do brasileiro, de acordo com o Estudo Eleitoral Brasileiro (Eseb)50, com 39,1%, seguido de longe pela violência (14,4%). Ou seja, o tema fazia parte da agenda não governamental no Brasil em 2002. 0,1% 0,2% 0,2% 0,3% 0,3% 0,5% 0,5% 0,7% 1,4% 2,2% 2,3% 2,6% 3,3% 3,6% 3,8% 4,0% 9,6% 11,1% 14,4% 39,1% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Impostos altos Seca Transporte Desvalorização do real Não tem Drogas Má administração/políticos Dívida externa Governo FHC/políticas adotadas/FHC Corrupção Educação Desigualdade social/distribuição de renda Saúde Economia/dólar/crise econômica/juros altos Outro Salários/poder aquisitivo Fome/pobreza/miséria Inflação Violência/segurança Desemprego
Gráfico 5.1.2.a – Opinião pública sobre o maior problema do Brasil nos últimos quatro anos
Fonte: Estudo Eleitoral Brasileiro. Banco de Dados. FGV Opinião, Rio de Janeiro, 2002. Apud OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, Vol. X, Tendências, Ano 10, nº 2, outubro, 2004, Encarte Tendências. p. 412. Pergunta: p.16 - Na sua opinião, qual foi o maior problema do Brasil nos últimos quatro anos?
50 Estudo Eleitoral Brasileiro. Banco de Dados. FGV Opinião, Rio de Janeiro, 2002, Apud BOHN, Simone R. Opinião Pública, Campinas, Tendências, Ano 10, outubro, 2004, Encarte Tendências. p. 412.
O tema do desemprego entrou na agenda governamental de municípios em meados da década de 1990. Segundo Márcio Pochmann,
as gestões municipais petistas eleitas em 1989 no Estado de São Paulo não conseguiram gestar uma visão de organização do trabalho. Desenvolveram perspectivas de inclusão social, mas não na perspectiva do trabalho [...] O trabalho ainda estava associado a uma questão nacional51.
No caso do município de Santo André, o primeiro do estado a criar um programa de microcrédito, a questão do desemprego tornou-se um assunto prioritário nas eleições de 1996, de acordo com Jesus Carlos Garcia, um dos responsáveis pela implantação do programa Crédito Solidário.
Celso Daniel havia governado o município de 1989 a 1992. Em sua primeira gestão, as prioridades do governo eram a democratização e a participação na gestão, motivo pelo qual foi implantado o orçamento participativo. O desemprego entrou para a agenda governamental em 1992, de acordo com Jesus Carlos52, no último ano da primeira gestão de Celso Daniel, quando foi criado o Fórum de Desenvolvimento, com o objetivo de pensar soluções para o desenvolvimento econômico do município. Nesse ano, a taxa de desemprego na RMSP chegou a 14,2%, um aumento significativo, considerando-se que a média da segunda metade da década de 1980 era de 9,34%53.
Para Jesus Carlos, a crise do emprego gerada pela reestruturação produtiva levou o PT e o governo de Celso Daniel a incluírem na agenda a questão trabalho. Nas palavras de Jesus Carlos,
[...] a reestruturação produtiva repercutia de forma mais forte no ABC, pois afetava os pólos automotivo e petroquímico, que ainda estão em processo de reestruturação produtiva. Esse cenário [...] influi muito dentro do PT, de Santo André, e da concepção do Celso Daniel sobre a questão do trabalho em sua gestão.
51 Em entrevista realizada para esse estudo em novembro de 2006.
52 Membro do PT em Santo André, foi funcionário do governo de Celso Daniel, do PT, nas gestões de 1989 a 1992, 1997 a 2000 e 2001 a 2004. Foi um dos responsáveis pela formulação e implementação do Banco do Povo – Crédito Solidário.
Adalberto Moreira Cardoso (2000) apresenta dados sobre os impactos da reestruturação produtiva na indústria automobilística e como contribuíram para o aumento da informalidade:
O exemplo da indústria automobilística na região do ABC paulista é significativo. Em janeiro de 1990, os operários das montadoras na região perfaziam um total de 57 939, e diminuíram para 33 877 em junho de 2000 (DIEESE, 2000). De 290 mil pessoas que perderam o emprego metalúrgico no ABC, no período de 1989 a 1997, só metade conseguiu retornar ao mercado de trabalho formal. Dos 50% que conseguiram emprego, 5% foram para o comércio, 10% para a área de serviço e 17% retornaram à indústria automobilística e 18% recolocaram-se em postos de trabalho do setor metalúrgico. Os outros 50% estão desempregados ou caíram na
informalidade (CARDOSO, 2000, p. 65.) (Grifo nosso).
A campanha de Celso Daniel para as eleições à prefeitura, em 1996, já previa a implantação de um programa de microcrédito. Nesse momento, já havia sido criada a ICC Portosol, em Porto Alegre, primeira referência de experiência municipal de microcrédito no Brasil. Em 1997, foi criada pela prefeitura de Santo André a Secretaria do Desenvolvimento Econômico e Emprego, o que já indicava que o tema do trabalho entrara na agenda governamental e de decisão.
O mesmo ocorreu com o governo do estado de São Paulo, na gestão de Mário Covas, do PSDB, que passou a implementar políticas de geração de trabalho e renda a partir de 1994, sob a liderança do economista Walter Barelli. Além das políticas de capacitação de desempregados para o mercado de trabalho, já estavam sendo implementadas políticas de apoio ao auto-emprego, tendo em vista a incapacidade do mercado de absorver a oferta de trabalho54. O programa de microcrédito Banco do Povo Paulista foi criado em 1999 nessa secretaria como uma de suas políticas de fortalecimento do auto-emprego55.
A Prefeitura de São Paulo somente implementou o Programa de Microcrédito São Paulo Confia em 2001, na gestão subseqüente da prefeita Marta Suplicy do PT e, em 2006, implantou também unidades do Banco do Povo Paulista, na gestão de Gilberto Kassab, do PFL.
54 Informação fornecida por Márcio Pochmann em entrevista para este estudo em novembro de 2006. 55 Informação fornecida por Afonso Celso em entrevista para este estudo em outubro de 2006.
Conforme se mencionou, alguns governos da RMSP e o estado de São Paulo reconheceram o problema do desemprego e do aumento das atividades econômicas informais como prioritário e iniciaram busca de soluções para o problema. Para que o microcrédito fosse escolhido dentre as alternativas buscadas, foi necessário: 1) acesso a informações de programas de microcrédito
realizadas em outras localidades; e 2) reconhecimento de sua capacidade de resolver problemas prioritários. Esses dois aspectos são analisados a seguir.