No período em que a LPM foi aprovada, a RMSP passava por um momento de crise de escassez de água em função da poluição dos recursos hídricos, do crescimento da população, de atividades industriais e da falta de afastamento e tratamento de esgotos (ANCONA, 2002). De acordo com Oliveira (1995), a fim de solucionar estas questões, o período entre 1971 a 1983 caracterizou-se por políticas de: disciplinamento de uso do solo; interiorização da indústria; criação e transformação de agências do Estado, com iniciativas no âmbito metropolitano.
Nesse período, também crescia a preocupação ambiental, e, na reunião das Nações Unidas de 1972 em Estocolmo, consolidou-se uma estrutura que permitiu a criação de instrumentos legais para controle e restrição de uso e ocupação do solo com o objetivo de conter a expansão urbana da metrópole sobre os mananciais (MARTIN, 2000).
Assim, segundo Marcondes (1999), em 1971, a partir de discussões do Clube de Roma, o PMDI foi elaborado. O Plano foi considerado avançado, pois trabalhava com instrumentos como o zoneamento ambiental e a proteção de mananciais, sendo a primeira vez que foram traçadas diretrizes para o planejamento do crescimento urbano da metrópole de forma a promover um sistema metropolitano integrado de gestão (DEL PRETTE, 2000; MARCONDES, 1999; TAGNIN, 2000).
O PMDI seria implantado pelos órgãos do Sistema de Planejamento e Administração Metropolitano (SPAM) que era constituído por: Secretaria de Negócios Metropolitanos (SNM), Conselho Consultivo (CONSULTI), Conselho de Desenvolvimento da Grande São Paulo (CODEGRAN, órgão deliberativo), Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (EMPLASA), Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento (FUMEFI) (órgão financiador) e Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU).
Segundo Tagnin (2000), o PMDI previa a reorientação do crescimento urbano para áreas que não fossem de mananciais. Dentre suas diretrizes havia orientação de crescimento e desenvolvimento da metrópole no sentido leste/oeste e nordeste e restrição ao norte, sul, sudoeste e sudeste (onde há mananciais) (DEL PRETTE, 2000; MARCONDES, 1999).
Conforme Ancona (2002), a legislação de mananciais é um desdobramento do PMDI e é composta por: a Lei Estadual N° 898/1975, que delimitou as bacias a proteger; a Lei N° 1.172/1976, que estabeleceu parâmetros de uso e ocupação do solo; e o Decreto Estadual N°
9.714/1977, que instituiu as competências para os órgãos envolvidos, sanções e procedimentos para aprovação de empreendimentos, sendo sua aplicação feita pela Secretaria do Estado dos Negócios Metropolitanos e pela EMPLASA.
No quadro a seguir estão dispostas as principais características da LPM:
Leis de Proteção aos Mananciais Função Disciplinar uso do solo
Abrangência Região Metropolitana da Grande São Paulo
Rios e reservatórios envolvidos
Billings; Cabuçu; Cantareira; Engordador;
Guarapiranga; Tanque Grande; Capivari e Monos; Rio Cotia; Rio Guaió, Rio Itapanhaú; Rio Itatinga; Rio Jundiaí; Rio Juqueri; Rio Taiaçupeba; Rio Tietê; Rio Jaguari; Rio Biritiba; Rio Juquiá
Divisão territorial Áreas de primeira categoria
Áreas de segunda categoria
Classe A; Classe B; Classe C
Licenciamento
Destinação e uso da área
Solução para resíduos sólidos, líquidos e gasosos Solução à erosão e de escoamento
Órgãos envolvidos
Secretaria de Negócios Metropolitanos EMPLASA
Secretaria de Obras e Meio Ambiente - CETESB Secretaria de Agricultura
Quadro 3: Principais dados da LPM
Fonte: São Paulo (1975) e São Paulo (1976). Elaboração própria.
De forma geral, a LPM propõe parâmetros técnicos para o desenvolvimento urbano, já que para qualquer corpo hídrico dentro de área protegida são previstas normas e restrições relacionadas à (MARTIN, 2000):
Potabilização das águas;
Desenvolvimento de usos diversificados da água e das áreas adjacentes aos corpos hídricos, relacionados com lazer, controle de cheias, preservação de vida aquática, desde que compatíveis com a potabilização;
Apropriação territorial distribuída no interior da bacia hidrográfica de forma a não comprometer a potabilização das águas;
Critérios e parâmetros que estimulem a ocupação em núcleos urbanos já existentes até o limite de saturação.
Segundo Moreira (1990), a LPM utiliza como dimensão operacional: a definição de áreas protegidas e dos organismos estaduais gestores das normas; normas de uso e ocupação do solo – parcelamento e arruamento, impermeabilização do solo e desmatamento –; e normas de coleta, transporte, e destino final de esgotos e resíduos sólidos.
Ou seja, pode-se considerar que a LPM priorizou a proteção dos mananciais, mas conforme a imposição de restrições de uso e ocupação do solo. As leis propunham uma população rarefeita no entorno dos mananciais, evitando a urbanização e a geração de cargas poluentes e preservando matas ciliares, a fim de que a capacidade auto regeneradora dos mananciais se encarregassem da depuração de suas águas (ANCONA, 2002; SOCRATES; GROSTEIN; TANAKA, 1985).
O controle de ocupação proposto pela LPM divide a área de abrangência da lei em duas categorias, conforme se verifica no quadro a seguir. Nas áreas de primeira categoria que são mais restritivas, são permitidas apenas atividades relacionadas ao lazer. Nas áreas de segunda categoria são permitidos diversos tipos de ocupação; entretanto, conforme parâmetros de cada classe de ocupação (classe A, B ou C).
Áreas definidas na LPM
Áreas de Abrangência Uso permitido Não Permitido
1ª Categoria 50 metros de largura do nível de água máximo dos reservatórios; 20 metros de largura em cada margem; Vegetação primitiva; Declividade média superior a 60%. Pesca; Excursão; Natação; Esportes Náuticos; Ancoradouros de pequeno porte;
Rampas para lançamento de barcos;
Praias artificiais; Pontões de pesca;
Tanques para piscicultura.
Desmatamento; Movimentação de terra; Disposição e enterramento de resíduos sólidos Continua...
Áreas definidas na LPM
Áreas de Abrangência Uso permitido Não Permitido
2ª Categoria Classe A Classe B Classe C Residencial; Industrial, conforme CETESB; Comercial; De serviços e institucional; Lazer; Hortifrutícola; Florestamento, reflorestamento e extração vegetal. Comércio atacadista; Hospitais, sanatórios, qualquer centro de tratamento de doença transmissível. Quadro 4: Zoneamento definido pela LPM
Fonte: São Paulo (1975) e São Paulo (1976). Elaboração própria.
De acordo com Marcondes (1999), a concepção de áreas de mananciais na RMSP não surgiu da política ambiental e sim de políticas de estruturação do espaço urbano-regional. Assim, o modelo LPM utilizou o zoneamento do uso do solo, criando áreas impróprias a assentamentos urbanos e rurais. Essas áreas impróprias à ocupação são as áreas de primeira categoria que são as áreas prioritárias para proteção já que contemplam as porções da bacia mais importantes para garantir condições desejáveis para os mananciais, tais como: o corpo hídrico; áreas até 50 metros de distância das margens dos reservatórios; áreas até 20 metros a partir dos rios e afluentes definidos na lei de 1975; demais córregos definidos pelo código florestal; cotas inferiores a 1,5 metro a partir do nível máximo do reservatório; locais onde a declividade média for superior a 60%; e áreas recobertas por vegetação primária (MARCONDES, 1999; TAGNIN, 2000).
Nas áreas de primeira categoria só serão permitidos usos relacionados à recreação e desporto que não exijam instalações permanentes. Só é permitida implantação de infraestrutura para serviços, obras e edificações para a proteção dos mananciais, controle de vazões e abastecimento (TAGNIN, 2000).
Já as áreas de segunda categoria, segundo Marcondes (1999), são destinadas aos assentamentos humanos e foram estabelecidas com uso de um modelo matemático de uso e ocupação do solo que utilizava o cálculo da população equivalente máxima e a densidade
equivalente média relacionada ao índice de poluentes gerados. As densidades de ocupação permitidas eram calculadas a partir da carga de Demanda Biológica de Oxigênio (DBO) produzida por um habitante residencial nas diversas atividades econômicas (CATUNDA, 2000).
Este modelo gerou a delimitação a partir de anéis de densidade demográficas decrescentes e quanto mais próximo dos mananciais, mais restritiva é a ocupação. Os anéis centrais são classe A, no entorno da classe A fica a classe B e o restante é a área da classe C.
Cada classe apresenta determinados padrões de ocupação:
Classe A: abriga os centros urbanos anteriores à legislação (TAGNIN, 2000). Segundo Marcondes (1999), a quota ideal do terreno mínimo é de 500 m², com densidade bruta máxima de 50 hab./ha. Áreas arruadas e ocupadas devem ter densidade demográfica bruta maior do que 30 hab./ha. e 4,3 ocupantes equivalentes por edificação e é permitida atividade industrial. Segundo Moreira (1990), nesta classe é prevista a ocupação até a saturação da capacidade de infraestrutura urbana.
Classe B: são faixas que se destinam à expansão da ocupação pré-existente (na classe A) (TAGNIN, 2000). Ocupação prevista entre 34 e 25 hab./ha., com 30% de sua área sem pavimentação e impermeabilização.
Classe C: são as demais áreas, com ocupação entre 24 e 6 hab./ha., (TAGNIN, 2000). Com 40% de sua área sem pavimentação e impermeabilização, sem sistema de abastecimento público e de coleta e tratamento de esgoto.
De forma geral, nessas classes da segunda categoria são permitidos diversos tipos de uso urbano que vão além do uso pelo lazer. Conforme mais longe do manancial (classe A), as ocupações são mais liberais e não comprometem o desempenho urbano e o uso econômico do solo. Enquanto que nas classe B e C, as restrições são mais severas (MOREIRA, 1990).
Os padrões de uso e ocupação do solo definidos pela LPM definiram 54% do território da RMSP como Áreas de Proteção de Mananciais (APM), estando inseridos os 39 municípios da metrópole nessas áreas, dos quais 17 possuem mais de 50% de sua área territorial total inserida nas áreas protegidas (CATUNDA, 2000).
A fim de tornar a LPM menos restritiva e de criar incentivos para preservação são previstas bonificações para empreendimentos que preservam vegetação primitiva. Estas
bonificações incluem incrementos aos índices urbanísticos permitidos proporcionais à área recoberta por vegetação primitiva (MOREIRA, 1990).
Apesar de a LPM limitar o desenvolvimento urbano em grande parcela da RMSP, foi bem aceita pela população que carecia pela falta de água e por apoiadores da causa ambiental por ter argumentos técnicos coerentes (ANCONA, 2002). Já no tocante aos governantes, o quadro abaixo mostra a relação de cada governador com a LPM desde sua promulgação até 1991 (período em que se iniciou uma nova reforma institucional e legal).
Governos durante o período da LPM
Paulo Egydio Martins (1975-1979)
Governo marcado pela promulgação da LPM e pela criação de um plano de esgoto (SÓCRATES, GROSTEIN, TANAKA, 1985).
Paulo Salim Maluf (1979-1982)
Gestão responsável pela desconstrução do que o governo anterior iniciou. Houve um esvaziamento gradual do SPAM afetando serviços comuns da metrópole e a proteção dos mananciais e algumas tentativas de alteração da LPM (MARTIN, 2000).
José Maria Marin (1982-1983)
Seguiu a mesma linha do governo anterior, continuaram as tentativas de alteração da LPM e houve atrasos no plano de saneamento (SÓCRATES, GROSTEIN, TANAKA, 1985).
André Franco Montoro (1983-1987)
Gestão marcada pela tentativa de reconstruir o sistema administrativo metropolitano e o SPAM (MARTIN, 2000).
Orestes Quércia (1987-1991)
Concentrou-se em políticas para o interior do Estado de São Paulo e não considerou adequadamente o planejamento urbano metropolitano, o que comprometeu a atuação da autoridade metropolitana de mananciais (MARTIN, 2000).
Quadro 5: Governos durante o período da LPM Fonte: Elaboração própria.
Conforme foi verificado no quadro acima, a ação dos governadores no tocante às políticas de mananciais é oscilante: já que alguns projetos são encaminhados, outros abandonados em detrimento de outras propostas ou ainda retomados (SÓCRATES, GROSTEIN, TANAKA, 1985). Para Martin (2000) não houve oscilação, mas foram governos uniformes no tocante à falta de implementação de políticas de proteção aos mananciais e de
desenvolvimento integrado para a RMSP e na falta de prestígio dos órgãos de planejamento responsáveis por essas políticas (com exceção dos governos de Paulo Egydio Martins e de parte de André Franco Montoro).
A falta de interesse político na aplicação da LPM era evidente, o que se tornou claro com as diversas tentativas de alteração das leis (relatadas a seguir).