Cabe ao Ministério Público, em seu dever Constitucional8, o acompanhamento e a
fiscalização das ONGs que se caracterizem como de interesse social, excluindo-se deste contexto aquelas constituídas para prestar benefícios mútuos aos seus próprios associados, já que neste caso a determinação constitucional é de que não haja nenhuma intervenção estatal em seu funcionamento9. Entretanto, no que se refere à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação dos recursos públicos transferidos às ONGs (incluindo subvenções e renúncia de receitas), é competência do Congresso Nacional, que a exerce mediante auxílio do Tribunal de Contas da União, e pelo sistema de controle interno de cada Poder10.
Como regra geral, válida no âmbito da União, estados e municípios, cabe às ONGs comprovarem a correta aplicação dos recursos públicos (e o atingimento dos resultados esperados) ao órgão ou à entidade que os repassou, assim como ao órgão central do sistema de controle interno. Caso seja verificada qualquer irregularidade, estes órgãos deverão dar
7 <www.contasabertas.com.br>.
8CF, art. 127, caput e CF, art. 129, III.
9 CF, art. 5°, XVIII. 10 CF, art. 70 e 71).
ciência ao respectivo órgão de controle externo, sob pena de responsabilidade solidária11. De qualquer forma, nada impede que o controle externo atue, por iniciativa própria, em paralelo ou independentemente do controle interno, sempre que julgarem necessário.
Somente no caso das entidades qualificadas como OS, as contas anuais das mesmas devem ser submetidas sistematicamente a julgamento do TCU12, de acordo com a Decisão 592/1998. Por analogia, aplica-se o mesmo conceito em relação aos OCEs estaduais e municipais.
Nos demais casos, a verificação da regularidade da aplicação dos recursos transferidos às ONGs é feita por meio de dois procedimentos: o julgamento de Tomadas de Contas Especiais (TCEs) e as fiscalizações:
• As TCEs são instauradas pelos próprios órgãos públicos transferidores dos recursos, nos casos de omissão no dever de prestar contas ou de dano ao erário, bem como por recomendação dos órgãos de controle (interno ou externo).
• As Fiscalizações fazem parte das competências constitucionais dos OCEs da administração pública. Estas são realizadas por meio das inspeções e auditorias, ambas destinadas a verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos e fatos administrativos, praticados por qualquer responsável sujeito à jurisdição do órgão de controle.
Ambos os procedimentos citados podem ser adotados também a partir de representações e denúncias13.
11 CF, art. 74, II, e § 1°.
12 Conforme mencionado anteriormente, o controle das OS e dos contratos de gestão não será alvo de pesquisa e
análise neste trabalho.
13Representações: São as denúncias formais assinadas por autoridades ou agentes públicos ou, ainda, aquelas
de outras origens que devam reverter-se desta forma por força de lei específica. São dirigidas aos Colegiados das OCEs acerca de irregularidade, ilegalidade ou omissão verificada em assuntos de sua competência. Como no caso da denúncia, uma representação provoca a mobilização do corpo técnico do Tribunal para efetuar as diligências necessárias a apuração dos fatos, inclusive mediante a realização de auditorias e inspeções. Denúncias: O TCU aprecia denúncias sobre irregularidades ou ilegalidades apresentadas por qualquer cidadão, associação, sindicato ou partido político, desde que observadas as disposições de seu regimento interno, tal como determina a Constituição (art. 74, § 2°). No resguardo dos direitos e das garantias individuais, o Tribunal dá tratamento sigiloso às denúncias formuladas, as quais são apuradas mediante os procedimentos mais adequados à comprovação dos fatos, notadamente o procedimento de inspeção, com a finalidade de apurar sua procedência.
A entrada em vigor do novo marco legal para o terceiro setor, no final dos anos 90, gerou uma série de questionamentos da sociedade e dos membros do Poder Legislativo sobre os mecanismos de controle das relações entre o setor público e as entidades do terceiro setor.
Em 1999, o TCU promoveu um importante estudo sobre a Lei 9.790/99 que resultou na Decisão 931/99. Foram determinadas diversas medidas que visavam adaptar o controle externo em sua missão de fiscalizar utilização dos recursos públicos concedidos às OSCIPs. Reconhecia-se nesta mesma decisão a necessidade de fortalecer o terceiro setor, haja vista sua capacidade de gerar projetos e mobilizar recursos importantes para o desenvolvimento social do País. Ressaltou-se ainda a importância da sociedade instituir mecanismos de transparência e responsabilização suficientes para garantir sua auto-regulação (NETO, 2007).
Quanto aos mecanismos de controle estabelecidos pela nova Lei, o TCU observou sua conformidade com as disposições da Constituição Federal e considerou as inovações introduzidas pelos TPs, ressaltando três aspectos relacionados ao controle, todos eles válidos para os OCEs estaduais e municipais:
a) prestação de contas relativa ao TP: da mesma forma como ocorre com os convênios, deve ser apresentada ao órgão ou entidade repassadora dos recursos. Ao apreciar as contas anuais dos responsáveis, o TCU examina a regularidade da celebração e execução desses termos com base nos Relatórios de Auditoria e no de Gestão elaborados pelo Controle Interno, que devem informar sobre eventuais falhas ou irregularidades apontadas, bem como as providências saneadoras adotadas;
b) tomadas de contas especiais: deverão ser instauradas sempre que se verificar irregularidade na aplicação dos recursos federais repassados;
c) ratifica a competência do TCU para realizar a fiscalização direta desses TPs.
Uma vez coligidas as provas, os demais atos do processo serão públicos, assegurando-se aos acusados a
oportunidade de ampla defesa e demais garantias constitucionais do processo (NETO, 2007:99). Por analogia, este mesmo conceito se aplica em relação aos OCEs estaduais e municipais.