1.1 Bakgrunn for nedsettelse av utvalget
Farlig avfall inneholder helse- og miljøfarlige stoffer som bør tas ut av kretsløpet. Regelverk og virkemiddelbruk er derfor innrettet med sikte på å få samlet inn mest mulig av det farlige avfallet og gi det en forsvarlig sluttbehandling. I Norge har man lyktes godt med dette, og anslag Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjort tilsier at omtrent 99 prosent av det farlige avfallet i Norge ble levert til godkjent behandling i 2017.
Det er vanlig å dele farlig avfall inn i to hovedtyper; organisk og uorganisk. Organisk farlig avfall utgjorde om lag 47 prosent av den samlede mengden som oppstod i Norge i 2017, mens uorganisk farlig avfall utgjorde om lag 53 prosent. Den vanligste behandlingsløsningen for organisk avfall som ikke går til materialgjenvinning er forbrenning med energiutnyttelse. Deponering av organisk avfall, inkludert farlig avfall, har vært forbudt siden 2009. For uorganisk farlig avfall er deponering den vanligste sluttdisponeringsløsningen per i dag.
Det klart største deponiet for uorganisk farlig avfall i Norge ligger på Langøya i Holmestrand kommune og drives av NOAH AS. Dette deponiet forventes å bli fylt opp i løpet av 2024, og det har vist seg vanskelig å finne egnede lokaliteter for nye deponier. Norge står dermed i fare for å stå uten tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet for uorganisk farlig avfall, slik vi er forpliktet til i henhold til internasjonalt regelverk, dersom ikke en ny løsning kommer på plass.
På bakgrunn av dette har regjeringen sett behov for å få utredet muligheter for å redusere mengden farlig avfall som oppstår i Norge, mulige gjenvinningsløsninger som en del av den sirkulære
økonomien, samt hvordan framtidig behandlings- og deponikapasitet for farlig avfall kan sikres.
1.2 Oppnevning og sammensetning av ekspertutvalget
Ekspertutvalget ble nedsatt av Regjeringen Solberg 15. april 2019 og har vært sammensatt av medlemmer med bred kunnskap om farlig avfall, industrielle prosesser, teknologiutvikling,
gjenvinning, sirkulær økonomi, forskning og innovasjon. Utvalget har hatt følgende sammensetning:
• Ingrid Riddervold Lorange, administrerende direktør i Siva SF (leder)
• Anita Krohn Traaseth, tidligere leder av Innovasjon Norge
• Egil Dragsund, fagsjef miljø, Norsk olje og gass (NOROG)
• Elisabeth Gammelsæter, seniorrådgiver i Sweco, tidligere generalsekretær i Norsk Bergindustri
• Geir Schefte, leder for bærekraft i Hydro Aluminium AS
• Heidi Dreyer, professor ved Norges teknisk naturvitenskapelige universitet (NTNU)
• Helene Falch Fladmark, daglig leder for Eyde-klyngen
• Jarle Haugedal, administrerende direktør i Renor AS
• Johnny Stuen, teknisk direktør i Energigjenvinningsetaten i Oslo kommune
Utvalgets arbeid har vært støttet av et sekretariat. Dette har vært ledet av Bjørn Christensen fra Miljødirektoratet og har for øvrig bestått av Henrik Lystad og Knut Bakkejord fra Norwaste AS, Karl Kristensen og Bård Bergfald fra Bergfald Miljørådgivere AS, Ingebjørg Svindland fra Miljødirektoratet, samt Eivind Magnus, Adrian Mekki og Malin Wikum fra Thema Consulting Group AS. I tillegg har Jan Dietz fra Dietz Foresight vært engasjert i forbindelse med deler av arbeidet.
12
1.3 Utvalgets mandat
Ekspertutvalget har arbeidet ut fra følgende mandat:
"Ekspertutvalget har som mandat å vurdere hvordan og i hvilken grad mengden farlig avfall kan reduseres, og konsekvenser av dette. Utvalget skal også se på hvordan fremtidig
behandlingskapasitet for farlig avfall kan sikres.
I utvalgets arbeid skal mulighetene for økt ressursutnyttelse av farlig avfall ved bruk av ny/alternativ teknologi og nye løsninger vurderes. Videre skal de se på hvordan forskning og innovasjon og kravstilling fra myndighetene kan bidra til dette.
Mengder farlig avfall som vil trenge en deponiløsning fremover, både på kort og lang sikt, skal vurderes. Hovedvekt skal legges på uorganisk farlig avfall. Ekspertutvalget skal vurdere hvordan en tilstrekkelig behandlingskapasitet og deponiløsning for farlig avfall kan sikres i lys av at dagens deponi for uorganisk farlig avfall på Langøya anslås å være fullt innen få år. Videre skal utvalget vurdere mulige lokaliteter.
Muligheter for eksport av farlig avfall til håndtering skal vurderes i lys av kapasitet/tilbud, kostnader, konsekvenser, og internasjonale forpliktelser.
Utvalget skal i sitt arbeid ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser knyttet til håndtering av farlig avfall, herunder de forpliktelsene som følger av Basel-konvensjonen, EØS-avtalen og felles nordisk ministererklæring av 1994. Klima- og miljødepartementet vil formidle til utvalget utfyllende informasjon om de internasjonale forpliktelsene innen sommeren 2019.
Prinsippet om at forurenser betaler skal ligge til grunn for ekspertutvalgets arbeid. Utvalget skal utrede samfunnsøkonomiske konsekvenser av sentrale anbefalinger. Minst ett forslag skal kunne håndteres innenfor gjeldende rammer.
Ekspertutvalget har frist til 1. november 2019 med å ferdigstille arbeidet. Utvalget skal avgi sin vurdering og anbefaling i en skriftlig rapport til Klima- og miljødepartementet".
1.4 Tolkning og avgrensning av mandatet
De største mengdene med farlig avfall oppstår innen landbasert industri, avfallsforbrenning og petroleumsvirksomhet, og utvalget har derfor prioritert å vurdere muligheter for avfallsreduksjon og økt materialgjenvinning i disse sektorene.
Utvalget skal i henhold til mandatet vurdere hvor stort det framtidige deponibehovet for uorganisk farlig avfall vil bli. Med tanke på at det nåværende deponiet på Langøya i henhold til NOAHs prognoser vil bli fylt opp i løpet av 2024, har utvalget valgt primært å benytte et femårsperspektiv ved vurdering av framtidig deponibehov. Vi drøfter også mer langsiktige drivkrefter og
utviklingstrekk, og hvilken betydning disse vil kunne ha for deponibehovet på lengre sikt.
Norges Geologiske Undersøkelse (NGU 2016) og Miljødirektoratet (2016) har tidligere vurdert mulige lokaliteter for et framtidig deponi for farlig avfall. Vesentlige premisser for tidligere vurderinger er endret i tiden etter dette arbeidet. Utvalget har derfor ikke lagt avgjørende vekt på alle kriteriene som lå til grunn for disse vurderingene.
Utvalget har i arbeidet konsentrert seg om de deponi-lokalitetene som det er utarbeidet konsekvensutredninger for, nemlig Dalen gruve i Porsgrunn kommune og Raudsand i Nesset
13
kommune. I tillegg har det i prosessen kommet opp nye alternative lokaliteter som ikke tidligere er vurdert. Disse er vurdert ut fra tilgjengelig informasjon for utvalget.
Det er i prinsippet fri konkurranse om å etablere ny deponikapasitet i Norge, og det tilligger de relevante sektormyndighetene å regulere områder til deponiformål og behandle søknader om tillatelse til drift.
Utvalget konstaterer likevel at det er usikkert om nye deponiløsninger vil komme på plass tidsnok til å erstatte kapasiteten som bortfaller på Langøya i 2024. Utvalget foreslår tiltak for å påse at nye sluttbehandlingsløsninger kommer på plass.
Det inngår ellers i mandatet å gjøre samfunnsøkonomiske vurderinger av de anbefalingene som gis.
Utvalget har gjort dette så langt det har vært mulig, men påpeker at tiden til rådighet ikke har gjort det mulig å innhente tilstrekkelig informasjon for å gjøre detaljerte beregninger.
1.5 Om utvalgets arbeid
1.5.1 Interne møter i utvalgetEkspertutvalget hadde sitt første møte 3. mai 2019, og har totalt hatt 12 utvalgsmøter, hvorav 10 har vært heldagsmøter og 2 har vært halvdagsmøter. Møtene har blitt avholdt i Miljødirektoratets konferansesenter på Helsfyr i Oslo. I tillegg har det vært avholdt et antall møter i undergrupper, som har forberedt enkelttema for diskusjon i hele utvalget. Sekretariatet for utvalget har deltatt i alle møter.
Utvalget har tatt utgangspunkt i kunnskap som forelå da utvalget ble nedsatt. Dette omfatter bl.a.
Stortingsmeldinger, utredninger som Miljødirektoratet har utarbeidet på oppdrag fra Klima- og Miljødepartementet, fagrapporter utarbeidet av uavhengige konsulenter, informasjon som er tilgjengelig via databaser, høringsuttalelser, konsekvensutredninger og juridiske betenkninger. I tillegg har utvalget aktivt innhentet ny informasjon som er offentlig tilgjengelig, informasjon gjennom møter og annen kontakt med sentrale aktører og gjennom bedriftsbesøk, befaringer og et åpent innspillsmøte.
1.5.2 Åpent innspillsmøte
Utvalget arrangerte et åpent innspillsmøte 21. august 2019. Møtet ble kunngjort på
Miljødirektoratets hjemmesider to måneder på forhånd, i nyhetsbrev utsendt fra Miljødirektoratet og via sosiale medier. Hensikten med møtet var å gi interessenter mulighet til å gi faglige innspill til utvalgets arbeid.
I møtet ble de som på forhånd hadde meldt interesse for å delta, gitt en begrenset taletid for å formidle informasjon og synspunkter til utvalgets medlemmer, etterfulgt av en spørsmålsrunde. Det ble også åpnet for å gi skriftlige innspill.
Følgende interessenter deltok på innspillsmøtet: Fortum, Norsk Gjenvinning, Porsgrunn kommune, Bergmesteren Raudsand AS/Stena/Veidekke, Eramet Norway, Nesset kommune, InErgeo AS, COWI AS, Scanwatt/Norsep, Scandi Energy, RagnSells AS, Norges Miljøvernforbund, Bellona,
@motgiftbrevik, Bård Stranheim og Thor Kamfjord, Jeg velger meg et giftfritt Nesset, Frivillig faggruppe/ miljøkontakt Fellesforum Heistad (FHBS).
14 1.5.3 Studieturer og bedriftsbesøk
Ekspertutvalget har benyttet studieturer og bedriftsbesøk for å få en generell og praktisk forståelse for de største avfallsstrømmene, gjenvinningsbransjen og teknologiutvikling. Besøkene har vært et supplement til øvrig informasjon.
Ekspertutvalget besøkte Kronos Titan AS i Fredrikstad 25. juni. Kronos Titan genererer store mengder avfallssyre, som er en hovedbestanddel i det som deponeres av farlig avfall på Langøya utenfor Holmestrand. Utvalget hadde samtidig møter med FREVAR, Kvitebjørn BioEl, Norsk senter for sirkulær økonomi (NSSØ) og Avfall Norge. Utvalget fikk også en omvisning i FREVARs
avfallsforbrenningsanlegg og i deponiområdet på Øra.
Ekspertutvalget besøkte NOAH Langøya og Hydro Aluminium Rolled Products 2. juli. NOAH driver deponiet for farlig avfall på Langøya, mens Hydro Aluminium Rolled Products driver omsmelting av aluminium.
Ekspertutvalget besøkte Elkem Teknologisenter i Kristiansand 3. juli, og hadde der møter med representanter for Eydeklyngen, Eramet Norway AS og Alcoa. Samme dag besøkte utvalget også avfallsforbrenningsanlegget til Returkraft utenfor Kristiansand, og hadde der møter med firmaene OIW og Scanwatt, som utvikler gjenvinningsløsninger for flyveaske.
Ekspertutvalget besøkte Norcem Brevik og Renor AS 22. august. Norcem driver sementproduksjon i Brevik og tar ut råstoff fra Dalen gruver, som har vært vurdert som en mulig deponilokalitet for farlig avfall. Renor tar imot organisk farlig avfall og klargjør dette for destruksjon i Norcems sementovner.
Utvalget var også på befaring i Dalen gruver samme dag og møtte dessuten representanter for "Vern om Grenland". Utvalgsleder deltok i formannskapsmøte i Porsgrunn kommune for å orientere om utvalgets arbeid.
Ekspertutvalget besøkte Nye Boliden i Odda 26. september og fikk omvisning i bedriftens fjellhaller som brukes til deponering av eget farlig avfall som oppstår i produksjonen av sink. Nabobedriften NORALF var også representert i møtet.
Sekretariatet deltok på alle de ovennevnte studieturene og bedriftsbesøkene. I tillegg besøkte sekretariatet avfallsforbrenningsanlegget til Statkraft i Trondheim og Miljøteknikk Terrateam i Mo i Rana, som deponerer farlig avfall i fjellhaller.
1.5.4 Andre møter med sentrale aktører og interessenter
For å innhente ytterligere kunnskap og synspunkter har utvalget og/eller sekretariatet hatt møter/videomøter/telefonmøter med blant annet følgende organisasjoner, virksomheter og enkeltpersoner: Norsk Industri, Avfall Norge, Norsk forening for farlig avfall, Vern om Grenland, SINTEF, Norsk Energi, RagnSells, Avfall Norges faggruppe for deponering, Bergmesteren
Raudsand/Stena Recycling/Veidekke, NOAH AS, Arne Bjørlykke, Vestforbrænding, Innovasjon Norge, Norges geologiske undersøkelse (NGU), Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF), Norsk Nukleær Dekommisjonering, Fana Stein og Gjenvinning, samt Prosess21s ekspertgruppe for sirkulærøkonomi.
15
1.6 Om rapporten
Sluttrapporten har tre hoveddeler:
Del 1 oppsummerer det viktigste faktagrunnlaget som utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid. Dette omfatter en gjennomgang av relevant norsk og internasjonalt regelverk, typer og mengder farlig avfall som oppstår i Norge, import og eksport av farlig avfall, overordnede beskrivelser av muligheter for å redusere mengden farlig avfall og en oversikt over deponier for farlig avfall i Norge. For lesere som er godt kjent med tema og rammebetingelser, er dette kapittelet ikke nødvendig å lese for å forstå utvalgets vurderinger og anbefalinger.
Del 2 drøfter strategiske og langsiktige perspektiver, der målsettinger om et bærekraftig samfunn og en mer sirkulær økonomi inngår som sentrale elementer. Utvalget har lagt stor vekt på dette i vurderingen av sine anbefalinger.
Del 3 gjennomgår utvalgets vurderinger og anbefalinger med utgangspunkt i hovedpunktene i mandatet. Dette omfatter drøftinger av muligheter for å redusere mengden farlig avfall, virkemidler som kan være aktuelle for å oppnå dette og hvordan framtidig sluttbehandlingskapasitet for farlig avfall kan sikres. Vi vurderer også noen deponilokaliteter som kan være aktuelle.
Supplerende faktainformasjon som utvalget har sammenstilt og lagt til grunn er oppsummert i vedlegg til rapporten.
16