A fase mais avançada da governança virtual, imbricada não só à eficiência, celeridade e transparência, mas sobretudo ao combate à corrupção, à afirmação de direitos e a uma abertura para a participação cidadã denomina-se Governo Aberto, ou Open Government Data (OGD). O open government (governo aberto) impõe-se como um grande desafio e consiste numa mudança radical da cultura administrativa calcada historicamente no segredo e no controle das informações. O governo aberto empresta valores a ideia inicial de governo eletrônico, pois vai além do uso das novas tecnologias no governo ao incluir a transparência, participação e colaboração como princípios. O compartilhamento dos dados governamentais devem ser contextualizados para melhor compreensão, dessa forma busca-se a abertura dos dados e não só das informações. Sendo assim, o salto qualitativo que se constrói no Governo Aberto consiste na divulgação dos dados, num formato padrão, aberto, com licenças para reutilizá-los e reagrupá-los.
O dado consiste na fonte para a informação, pois a informação consiste na segunda fase de compreensão, resulta de dados agrupados e interpretados. Os dados abertos, portanto, representam a transparência mais sofisticada, pois permite à sociedade a produção das suas informações com base nos dados padrão, puros e livres. Nesse sentido, de forma visionária, e antes da lei de Acesso à Informação, já preconizava a abertura dos dados o professor Aires
Rover e Luiz Veiga (2004, p. 32), na obra referência, intitulada “Direito e Informática” afirmaram que “não se pode admitir que dados públicos não sigilosos e de conhecimento geral, quando organizados em uma lista, fiquem monopolizados e indisponíveis”. Os autores sugerem, ainda, o uso de robots para trabalhar os dados públicos, forma mais eficiente para construção de informações independentes. Informações que possam servir à sociedade como forma de compreender, analisar, criticar, sugerir e participar das políticas públicas, elemento fundante da ciberdemocracia. Nesse sentido, os autores afirmam (2004, p. 38): “os robots de busca são agentes inteligentes, na forma de programas de computadores encarregados de pesquisar dados mantidos no ciberespaço”.
Essa fase de governança virtual só se torna factível e atende a complexidade da sociedade atual por meio de dados digitalizados e disponibilizados no ciberespaço, como afirma Rover e Veiga (2004), propiciando a coleta de dados com robots, a facilitação da análise de dados e a livre produção de informações de interesse público. Configura a fase da conexão, a fase ciber e em rede.
No entanto, se faz importante ressaltar que a obrigação de dispor de dados abertos não excetua o dever constitucional de produzir informações públicas claras e objetivas, direito assegurado pela Constituição Federal, no seu artigo 5º, inciso XIV, onde dispõe que “é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional” (BRASIL, 1988). Caso contrário, a governança aberta, apenas com a produção de dados e não de informações representaria um retrocesso à democracia e não um avanço, pois somente acadêmicos e pesquisadores poderiam de forma mais adequada elaborar informações públicas.
Além de consolidado como direito fundamental, por estar inserido no ordenamento jurídico brasileiro, o direito à informação se insere como um direito humano, superior e universal, conquista do avanço do processo democrático, ao qual está intimamente imbricado. Esta concepção de direitos humanos e fundamentais encontra ressonância no pensamento de Canotilho (2003, p. 393): “Os direitos do homem arrancariam da própria natureza humana e daí o seu carácter inviolável, intemporal e universal; os direitos fundamentais seriam os direitos objectivamente vigentes numa ordem jurídica concreta”. Nesse sentido Koerner (2003, p. 144-145) comenta a Convenção de Viena de 1993, momento em que os Direitos Humanos forma reafirmados e revisados num contexto abrangente da democracia:
[...] Reafirmou a universalidade, a indivisibilidade, a inter-relação e a interdependência dos direitos humanos, e, ainda, a necessidade de vínculo entre os direitos humanos, a democracia e o desenvolvimento humano, em que o sujeito central é a pessoa e não mais o Estado.
Barros (2008) em tese de doutorado defendida na Universidade de Brasília, elenca a evolução do direito de informação em etapas históricas: a primeira etapa é marcada pelo direito de informar, reflexo dos direitos de liberdade conquistados na primeira geração de direitos; segunda etapa consiste no direito de ser informado, reflexo de uma ação estatal característica do Estado Social e da segunda geração de direitos; terceira etapa foca nos direitos de se informar, ligados a terceira dimensão dos direitos difusos, e assim uma evolução nos Estados-rede (Castells, 1999) e Estado intransparente, marcando uma complexificação do direito à informação. Nesse sentido, importante ressaltar o papel dos movimentos contemporâneos na afirmação desse direito, notadamente o movimento consumerista e ambientalista, como confirma a pesquisa de Barros (2008, p. 206):
Entre tantos outros exemplos e circunstâncias, no início da década de 1960 começa um novo marco do movimento ambientalista, com o lançamento do livro ecológico de Carson. Além disso, alguns eventos de abrangência internacional sinalizam o princípio da informação como peça-chave na ação em prol do desenvolvimento sustentável, a exemplo de Estocolmo em 1972 e da Conferência do Rio, em 1992. A ligação entre democracia e direito à informação tem sido tecida por vários teóricos e por diversos documentos internacionais. Destaca-se, além da Conferência de Viena de 1993, já citada, as conferências internacionais realizadas em 2003 e 2005, denominadas World Summit for the Information Society, as quais focaram no uso das novas tecnologias e processos de inclusão digital como instrumentos para o combate a pobreza e afirmação da democracia. O Compromisso da Tunísia141, no segunda etapa da World Summit for the Informattion Society, no seu princípio 17 afirma:
17. We urge governments, using the potential of ICTs, to create public systems of information on laws and regulations, envisaging a wider development of public
access points and supporting the broad availability of this information42.
Teórico contemporâneo e analista das tipologias de democracia, Robert Dahl (2009) elenca dez vantagens nos regimes democráticos, quais sejam: evitam a tirania, garantem os
41
Compromisso da Tunísia disponível em: < http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-es.html > Acesso em: 9 ago. 2013.
42
Conclamamos aos governos, utilizando o potencial das TIC, que criem sistemas públicos de informação sobre as leis e regulamentos, visando um desenvolvimento maior de pontos de acesso público e apoiando a ampla disponibilidade de informações
direitos fundamentais, promovem a liberdade geral, permitem a autodeterminação, defendem a autonomia moral, incentivam o desenvolvimento humano, protegem os interesses pessoais essenciais, estimulam a igualdade política, buscam a paz e fomentam a prosperidade. Dahl (2009) reflete ainda as condições e características necessárias para a manutenção de uma democracia: representantes eleitos; eleições livres, justas e frequentes; autonomia para as associações; cidadania inclusiva; liberdade de expressão e fontes de informação diversificadas.
A liberdade de expressão e a diversidade de fontes de informação consistem em condições imprescindíveis ao pleno exercício da democracia, somente com capacidade de expressão que se forja com base em informações livres, disponíveis e plúrimas torna-se possível formular contestações, contrapontos, conflitos, diálogos e consensos, espaços e ideias para a consolidação democrática. A capacidade de ouvir e ser ouvido e consequente influência dos cidadãos na governança depende do acesso à informação.
O mais recente passo na construção da democracia se dá na concepção de Governo Aberto, concepção necessária para abarcar a complexidade e volume de informações e dados gerados pelos governos na atualidade. O Brasil se tornou signatário da proposta internacional de abertura de dados em setembro de 2011, juntamente com mais oito governos fundadores – Brasil, Indonésia, México, Noruega, Filipinas, África do Sul, Reino Unido e Estados Unidos. Nesse momento foi publicada a declaração da Parceria por um Governo Aberto (Open Government Partnership – OGP), que tem início com o reconhecimento da exigência por mais transparência dos governos e demanda por maior participação popular nos assuntos públicos, como forma de buscar governos mais transparentes, ágeis, responsáveis e eficientes, em seguida elenca os seguintes compromissos:
1. Aumentar a disponibilidade de informações sobre as atividades governamentais;
2. Apoiar a participação cidadã;
3. Implementar os mais altos padrões de integridade profissional em nossas administrações;
4. Aumentar o acesso a novas tecnologias para a abertura e responsabilidade; 5. Reconhecemos que o governo aberto requer um compromisso constante e
Ao discorrer sobre a disponibilidade de informações a Declaração de Compromissos do Governo Aberto (2011, online) deixa claro a necessidade de dados abertos e interoperabilidade, afirma a necessidade de coletar e sistematizar os dados do governo, principalmente gastos e qualidade dos serviços, e afirma:
[...]fornecer, de maneira pró-ativa, informações de alto valor, incluindo dados não processados, em tempo hábil, em formatos que o público possa facilmente localizar, entender e usar, e que permitam sua reutilização. Comprometemo-nos a fornecer o acesso a recursos efetivos quando a informação ou os registros correspondentes forem indevidamente retidos, inclusive pelo monitoramento efetivo do processo de revisão. Reconhecemos a importância dos padrões abertos para promover o acesso da sociedade civil aos dados públicos, bem como para facilitar a interoperabilidade dos sistemas de informação governamentais.
Para situar o grau de democratização do Judiciário brasileiro tendo como referência a virtualização serão analisados a seguir os compromissos do Governo Aberto e seu cumprimento pelo Judiciário, por meio da análise dos relatórios, resoluções, entrevistas, e dados dos sítios dos Tribunais coletados por meio de questionário estruturado.
4.1.1 Judiciário em open data: análise dos portais dos Tribunais e dos
Relatórios do CNJ
Para analisar os cinco compromissos do governo aberto e sua aplicabilidade no Judiciário foi elaborado questionário com 45 (quarenta e cinco) questões e aplicado nos 91 (noventa e um) Tribunais existentes no País em 2011, analisando seus portais na internet. Alguns dados foram refeitos em 2013 para aferir se houve alguma evolução ou retrocesso. Ao analisar a disponibilidade de informações nos 91 (noventa e um) Tribunais brasileiros se verifica um elevado nível de governança virtual e acessibilidade de informações, bem como canais de participação cidadã consolidados no ciberespaço. Nesse sentido destacam-se os resultados a seguir.
Sobre o primeiro ponto da Declaração de Governo Aberto “Aumentar a disponibilidade de informações sobre as atividades governamentais” constata-se a existência de informações orçamentárias detalhadas, conforme preconiza a Resolução do CNJ nº 102, de 15 de dezembro de 2009, que obriga a publicação dos dados de orçamentários do Judiciário. Nesse sentido a pesquisa realizada nos Portais do Judiciário demonstrou a seguinte configuração em relação a transparência:
Gráfico 1. Informações orçamentárias
Fonte: o autor
Os dados demonstram que mais de 85% (oitenta e cinco por cento) dos Tribunais publicam informações orçamentárias sobre seu quadro de pessoal, no entanto apenas a metade ou 52% (cinquenta e dois por cento) proporcionam o download dos arquivos orçamentários.
Outro dado importante disponibilizado pelos Tribunais se refere as estatísticas relacionadas as decisões de cada Tribunal, conforme configura a Resolução do CNJ nº 4, de 16 de fevereiro de 2007. Mais de 70% (setenta por cento) dos Tribunais disponibilizam suas estatísticas. Todos os Tribunais disponibilizam busca de jurisprudência, serviço essencial para o acesso à justiça e melhor compreensão do funcionamento do Judiciário. Serviços de busca são oferecidos por 97% (noventa e sete por cento) dos portais do Judiciário, possibilitando assim encontrar notícias, dados, documentos inseridos no passado.
Além de informações mais gerais sobre o Judiciário alguns portais oferecem serviços como certidões online. Os serviços são fornecidos por 73% (setenta e três por cento) dos Tribunais. As pautas de julgamentos, que possibilitam o acompanhamento dos trabalhos da Justiça, são fornecidas em 69% (sessenta e nove por cento) dos Tribunais, e buscas às resoluções e regimento em 93% (noventa e três por cento). Outras informações de interesse público consistem na divulgação de concursos públicos e licitações, presentes em 93% (noventa e três por cento) e 95% (noventa e cinco por cento) dos Tribunais respectivamente.
Gráfico 2. Estatísticas sobre as decisões
Fonte: o autor
Conforme notícia do CNJ, em 15 de janeiro de 2013 (EUZÉBIO, 2013, online), todo o banco de dados do Judiciário está disponibilizado ao público em formato aberto, ou seja, em condições de ser reutilizado por programas de computador e refeitas as estatísticas, bem como o cruzamento de dados. Tal abertura se torna essencial para o amplo acesso e produção de informações independentes sobre o sistema de justiça. O CNJ apoiou essa difusão de informações com a edição da Portaria nº 216, de 19 de dezembro de 2012, que regulamenta o acesso público ao banco de dados do “Sistema de Estatísticas do Poder Judiciário”:
Art. 1o O banco de dados do Sistema de Estatísticas do Poder Judiciário (SIESPJ) fica disponível para consulta pública de forma permanente. [...]
Art. 3o Quanto ao formato do arquivo que será disponibilizado para consulta pública:
I - O arquivo será disponibilizado no formato csv (comma separeted values), separado por ponto e vírgula;
II – Os arquivos serão disponibilizados por ramo de Justiça, com os dados de cada Tribunal e ano de referência, desde 2009.
III – Os nomes dos campos estarão dispostos na primeira linha e obedecerão as siglas constantes nos anexos da Resolução CNJ nº 76/2009;
Os resultados dessa abertura de dados se reflete na produção de informações mais críticas, acuradas e independentes, como o IDJUS – Índice de Desempenho da Justiça (IDP,
2012), que analisou a gestão orçamentária (despesas, receitas e transferências), a gestão de recursos (humanos e tecnologia) e gestão de processos (litigiosidade e produtividade), todos os dados foram retirados dos relatórios Justiça em Números do CNJ. O relatório (IDP, 2012) afirma ser elaborado para suprir uma carência em análise do desempenho do Judiciário. Merece destaque para a presente pesquisa o sub-item da gestão de processos referente a “tecnologia”. Dos três aspectos analisados o que obteve maior pontuação foi a gestão de recursos com 53 (cinquenta e três) pontos, exatamente o aspecto que avalia a inserção da tecnologia nos processos. O índice médio geral da Justiça ficou em 41 (quarenta e um) pontos, uma pontuação baixa. Tal resultado confirma o foco na tecnologia e modernização do Judiciário como uma política prioritária. O item tecnologia abordou em cada Tribunal o Porte baseado em Tecnologia, o Porte baseado em Força de Trabalho mínima, o Porte baseado em Automação, o Porte baseado em Governança de TI e o Porte baseado em Capacitação em tecnologia da informação. Conforme o Relatório IDJUS, todas as informações utilizadas nesse tema foram extraídas do questionário sobre Portes dos Tribunais e de Governança de Tecnologia da Informação do Conselho Nacional de Justiça. Essa pesquisa seguiu as determinações estabelecidas na Resolução nº 90/2009, do CNJ, que prevê critérios de nivelamento mínimo em Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) do Poder Judiciário. Dentre os temas avaliados estão: governança de TI, infraestrutura, equipamentos, segurança da informação, pessoal de TIC, aplicativos, capacitação, comunicação de dados, processo eletrônico e telefonia.
Conforme afirma o relatório de resultados do IDJUS (IDP, 2012, online) os dados coletados permitem uma análise além das estatísticas e podem apontar comparações e novas políticas:
Para além de estatísticas descritivas, que muitas vezes apresentam limitada utilidade prática, os resultados propiciados pelo IDJus (Índice de Desempenho da Justiça) permitem rankings e inúmeros exercícios comparativos entre os tribunais e entre as esferas da Justiça analisadas. Adicionalmente, dentro de cada instituição em particular, os indicadores também podem ser abertos, o que incentiva enfoques e recortes específicos e mais direcionados para as áreas que eventualmente necessitem de maior aprimoramento. Busca-se que os resultados descortinados pelo Índice possam ser úteis para a formulação de estratégias e ações para todo o Judiciário nacional
Outro dado exemplar da abertura e maior comunicação e interação do Judiciário se percebe pelo aumento de novos casos judicializados, novos processos na Justiça. Esse aumento da litigiosidade é um indício da ampliação do acesso à Justiça, visto que o total de casos novos em 2012 cresceu 8,8% (oito vírgula oito por cento) em relação a 2010.
O segundo compromisso para um governo aberto afirma “Apoiar a participação cidadã.” Nos Portais do Judiciário se identifica uma ferramenta fundamental para a participação no Sistema de Justiça, as ouvidorias virtuais. São espaços de diálogo, denúncia, informações, sugestões e principalmente um espaço de expressão do cidadão. Em 2011 a pesquisa sobre as ouvidorias constatou que 83% (oitenta e três por cento) dos Tribunais contavam com ouvidoria online. Em 9 de agosto de 2013, a pesquisa foi refeita e constatou-se que 93% (noventa e três) dos Tribunais dispõe da ferramenta, alguns com relatórios estatísticos, formulários online e acompanhamento do processo online.
Gráfico 3. Ouvidoria em funcionamento com página ativa
Fonte: o autor
Além disso, outro fator essencial para o sucesso das ouvidorias foi o estabelecimento de uma diversidade de meios de acesso com base nas novas tecnologias. Conforme o artigo 6º da Resolução nº 103, o acesso à Ouvidoria poderá ser realizado pessoalmente, na sede do Conselho, por carta, por ligação telefônica ou por meio de formulário eletrônico disponível na página do Conselho na internet. Nesta perspectiva, buscou-se aferir quais os meios de acesso mais utilizados para o estabelecimento de contato pelo cidadão com a ouvidoria, para tanto se
utilizou dos relatórios trimestrais da ouvidoria do CNJ.
Os relatórios do CNJ datam de janeiro de 2009 (data do primeiro relatório) até janeiro de 2011. Do seu estudo, observou-se que o traço comum a todos consiste nos meios de comunicação mais utilizados para acesso à ouvidoria: o formulário do sistema eletrônico de atendimento e o correio eletrônico. Segundo os dados extraídos do relatório, no primeiro trimestre de 2011, a ouvidoria recebeu 3.874 (três mil oitocentas e setenta e quatro) demandas. Dentre os meios mais utilizados destacam-se o formulário do sistema eletrônico de atendimento com um total de 3.444 (três mil quatrocentos e quarenta e quatro), correspondendo a 88,9% (oitenta e oito vírgula nove por cento), dos registros e o correio eletrônico com 229 (duzentos e vinte e nove), totalizando 9,27%,(nove vírgula vinte e sete por cento), somando, dessa forma, 98% (noventa e oito por cento) das demandas utilizando o meio virtual.
Em 2012 a ouvidoria recebeu 20 (vinte) mil manifestações, das quais 60% (sessenta por cento) foram reclamações, 18% (dezoito por cento) foram pedidos de informação. A principal reclamação continua incidindo sobre a morosidade, outras reclamações versaram sobre as próprias decisões judiciais, correspondendo a 4,69% (quatro vírgula sessenta e nove por cento) das reclamações, e sobre a atuação de magistrados, que somou 4,62% (quatro vírgula sessenta e dois por cento). Dos 5.173 (cinco mil cento e setenta e três) encaminhamentos realizados pela ouvidoria, 5.149 (cinco mil cento e quarenta e nove) tiveram como destinatários órgãos do Poder Judiciário. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) foi o principal destino dos encaminhamentos, recebendo 12,6% (doze vírgula seis por cento) do total, seguido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (TJBA), com 12,3% (doze vírgula três por cento). Outro tema que começa a ter demanda na Ouvidoria são os pedidos de assistência jurídica, encaminhados às respectivas defensorias públicas. A maioria utiliza os meios virtuais para se manifestar. Para visualizar esse dado o gráfico abaixo apresenta cada tipo de contato segundo o relatório do CNJ do primeiro trimestre de 2011.
Gráfico 4. Demanda das ouvidorias por meio de comunicação
Fonte: CNJ, 2011, online
Importante salientar que outros órgãos do Sistema de Justiça avançaram mais no que concerne a implantação das ouvidorias. Uma crítica pertinente ao sistema implantado no CNJ é a ausência da sociedade civil no processo de avaliação e recebimento das interações da ouvidoria. Um exemplo de sofisticação e democratização mais profunda das ouvidorias encontra-se na implantação das ouvidorias externas. A Defensoria Pública tem sido uma referência nesse processo, com a implantação de ouvidorias externas que incluem membros da sociedade civil43. No Ceará, São Paulo, Rio Grande do Sul, Acre, Mato Grosso e Bahia foram implantadas pela defensoria ouvidorias externas que ampliam a gestão democrática e o contato com os movimento sociais e populares.
Encontra-se em fase de articulação pela JUSDH a inclusão, por ocasião da reforma da Lei Orgânica da Magistratura, do mesmo sistema de ouvidorias externas, conforme se aduz do texto de Ester Gammardela Rizzi (2003, p. 4), publicado no Caderno Direitos Humanos, Justiça e Participação Social, da Articulação Justiça e Direitos Humanos (JUSDH), onde afirma:
O poder Judiciário é o mais fechado e menos sujeito ao controle social dos três poderes (democracia) – uma das principais propostas da JUSDh é a criação de uma instituição capaz de ser o caminho de comunicação entre a sociedade e o Poder Judiciário. Nos moldes do bem sucedido exemplo da Defensoria Pública do Estado de São Paulo, Ouvidorias externas em todos os órgãos do Poder Judiciário seria uma
43
Ouvidorias da Defensoria Pública disponível em: <
boa medida para aumentar a interlocução entre aqueles que exercem o poder e aqueles que a ele se submetem.
Integram as ações do Judiciário que concernem a participação cidadã, as inúmeras campanhas do CNJ voltadas para reconhecimento de direitos e acesso à Justiça. Como será detalhado da análise do Judiciário nas redes sociais. No entanto, vale ressaltar o manual