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Remete à década de 1930 a criação das primeiras instituições, normativas legais e práticas desenvolvimentistas, além dos mecanismos de participação e deliberação. Tendo em vista a necessidade de agregar os diversos interesses e responder aos desafios e gargalos para o desenvolvimento da indústria brasileira, historicamente situados, um arranjo inicial para articular as instituições públicas e privadas é concebido e incentivado pelo Estado. Desde então, à medida que a configuração original desses atores institucionais não mais se mostra efetiva para resolver as novas questões emergentes, tais instituições passam por mudanças e adequações gradativas, majoritariamente na forma de sobreposição de regras e procedimentos. Por um lado, surgem novos atores institucionais, públicos e privados, que se inserem nos processos participativos. Por outro lado, os mecanismos de articulação e coordenação se tornam mais complexos, ao abrigar diferentes instâncias hierárquicas de participação e deliberação, além de um amplo leque de políticas públicas e iniciativas privadas. Como resultado, observa-se a expansão desse conjunto de atores e a formação de um complexo arranjo de instituições.

Em 1930, com a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, os interesses do segmento industrial são definitivamente inseridos na agenda do Estado. A despeito da existência anterior do Ministério da Indústria Viação e Obras Públicas (1891- 1906) e do Ministério da Agricultura, Indústria e Comércio (1906-1930), é apenas com a criação desse novo Ministério que a temática acerca do desenvolvimento industrial conquista um espaço prioritário na agenda política, de forma independente dos interesses do setor agrícola e das questões relativas aos investimentos em infraestrutura econômica.

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Nesse sentido, a criação desse novo Ministério representa uma ruptura com a prática tradicional de priorização dos interesses do setor agrícola e oportuniza uma mudança na estrutura produtiva do País. Ou seja, a partir de uma economia tipicamente colonial e periférica, fundamentada na agroexportação, é estabelecida uma base institucional para alavancar uma economia de produção industrial.

Pela primeira vez os problemas e desafios próprios ao processo de industrialização são discutidos pelo Estado brasileiro, com uma participação ativa do empresariado industrial. Dá-se início a uma primeira onda de industrialização por substituição de importações, com vistas a atender ao crescente mercado consumidor do País. Já no campo político, são concebidos os primeiros planos de investimento em infraestrutura e aparelhamento do Estado. Ademais, as questões relativas ao conflito entre empresários industriais e trabalhadores ganha foro privilegiado para discussão e negociação coletiva. Assim sendo, como decorrência dessas novas atribuições do Ministério, observa-se por um lado a gradativa consolidação de mecanismos de participação e de arranjos institucionais voltados para a regulação da atividade industrial no Brasil. Por outro lado, essa aproximação do segmento industrial junto ao Estado oportuniza o surgimento de uma aliança público-privada, que busca convergir esforços em prol da industrialização do País.

Em 193124_{, com a sindicalização e a regulamentação das atividades de grupos} patronais e de trabalhadores, as lideranças industriais se mobilizam e, em 1933, criam a Confederação Industrial do Brasil (CIB). Entidade sindical de âmbito nacional, registrada junto ao Ministério para fins de representação política, a criação da CIB representa um importante marco institucional para a organização política do empresariado industrial brasileiro. Desde então, é iniciado um movimento de criação de federações estaduais, que por sua vez agregam sindicatos regionais e setoriais sediados em cada localidade. Posteriormente, esse complexo arranjo de atores institucionais vinculados ao segmento industrial se reorganiza em torno de uma associação sindical superior, a Confederação

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O Decreto 19.770, de 19 de março de 1931, regula a sindicalização das classes patronais e operárias. Posteriormente, ele é complementado pelo Decreto-Lei 1.402, de 05 de julho de 1939, que regula a associação em forma de sindicatos e torna o termo federação exclusivo para órgãos sindicalizados. Ou seja, as associações e entidades civis não sindicalizadas deixam de participar do conjunto de associações profissionais reconhecidas pelo Estado para fins de representação política e de participação em processos decisórios relativos à formulação de políticas públicas.

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Nacional da Indústria (CNI)25_{. Instituída em 1938 para coordenar os interesses dos diversos} segmentos industriais, articulados por meio das federações e associações, bem como representa-los junto ao Estado, a CNI se consolida como o principal ator institucional do setor privado industrial.

Diante do exposto, constata-se que duas das principais instituições responsáveis pela articulação da política industrial, junto ao Estado e ao empresariado industrial, são concebidas e consolidadas ao longo da década de 1930. Desde então, ao analisar a trajetória histórica tanto o Ministério como a CNI, constata-se um processo de contínua transformação institucional, em sua maioria ocorrida de forma gradativa, por meio da agregação de níveis hierárquicos ou camadas institucionais, sem representar uma ruptura institucional ou mesmo sua substituição por novos atores.

No período analisado, de 1938 a 1964, as principais mudanças ocorridas no âmbito da CNI remetem à disseminação dos princípios federativos pelo território nacional. Em 1962, já são contabilizadas 20 federações estaduais associadas à CNI, que por sua vez induzem à expansão das atividades industriais e da formação de novas associações sindicais. Ou seja, à medida que a estrutura industrial brasileira se diversifica e consolida, novas associações setoriais são constituídas e passam a integrar as federações estaduais e as instâncias participativas da CNI. Convém ainda destacar algumas importantes transformações ocorridas na estrutura interna da própria CNI. Primeiramente, a criação do SENAI, em 1942, e posteriormente do SESI, em 1946. Ademais, ainda em 1946, é formado o Departamento de Economia, que se torna o responsável técnico pela produção de análises políticas e econômicas afetas aos interesses da indústria.

Já no que tange à trajetória do Ministério, constata-se a formação de diversas camadas institucionais destinadas à promoção da atividade industrial no País, à coordenação política e à articulação com representantes da iniciativa privada. Nesse sentido, cabe citar a criação de mecanismos participativos e deliberativos junto ao Ministério, a exemplo do Instituto Nacional de Tecnologia (INT), em 1933; do Conselho Federal do Comércio Exterior, em 1934; do Conselho Nacional do Petróleo, em 1938; do

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Fundada em 12 de agosto de 1938, a CNI é reconhecida por meio de Carta Ministerial de 17 de setembro de 1938. Essa carta é ratificada pelo Decreto 12.321, de 30 de abril de 1943, que a reconhece como entidade sindical superior coordenadora dos interesses econômicos da indústria em todo o território nacional, na conformidade do regime instituído pelo Decreto-Lei 1.402, de 5 de julho de 1949.

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Conselho de Águas e Energia Elétrica, em 1939; do Conselho Nacional de Minas e Metalurgia, e da Comissão Executiva do Plano Siderúrgico Nacional, em 1940; do Conselho Nacional de Política Industrial e de Comércio (CNPIC), em 1943, subordinada ao Ministério da Indústria e Comércio; além da Comissão de Planejamento Econômico (CPE), em 1944, subordinada ao Conselho de Segurança Nacional.

A partir da década de 1950, são também concebidos Grupos Executivos ad hoc ao arranjo de atores envolvidos na política industrial com o objetivo de discutir demandas específicas e formular projetos setoriais para a indústria, a exemplo da Comissão Executiva da Indústria de Material Automobilístico e da Comissão Executiva da Indústria de Material Elétrico. Nesse sentido, pode-se citar a Comissão de Desenvolvimento Industrial (CDI), instituída em 1951, vinculada ao Ministério da Fazenda; a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, vigente entre 1951-1953 sob a coordenação da Presidência da República; e o Grupo Misto BNDE-CEPAL, em 1952. Com o intuito específico de formular o Programa de Metas, em 1956 é instituído o Conselho de Desenvolvimento no âmbito da Presidência da República. Embora não tenha a participação da iniciativa privada, sua atuação é ancorada na atuação de grupos executivos especializados nas principais áreas do Programa, que por sua vez são de caráter misto e participativo. Dito de outra forma, embora estejam instituídos sob a hierarquia de diferentes instituições, esses novos atores e fóruns de participação são também relevantes para a formulação da política industrial.

Convém destacar o trabalho desenvolvido pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, cujo resultado culmina na identificação dos principais gargalos para o desenvolvimento produtivo do País, a exemplo da situação de dependência tecnológica e da carência nos investimentos em infraestrutura econômica. Como resultado, novas instituições são criadas e passam a compor o arranjo de atores institucionais também envolvidos na formulação e execução da política industrial, a exemplo do Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq), ainda em 1951, subordinado à Presidência da República; do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE)26_{, em 1952, vinculado ao} Ministério da Fazenda; e do Instituto Nacional de Pesos e Medidas (INPM), em 1961, vinculado ao próprio Ministério da Indústria e Comércio.

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Em 1982 o BNDE é transformado em BNDES, tendo incorporado o objetivo de desenvolvimento social em sua agenda política.

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Quando em 1960 a estrutura institucional do Ministério é revisada, as atribuições relativas à agenda trabalhista, bem como os assuntos relativos à produção mineral e à geração de energia, são repassadas a novas instituições. De acordo com a Lei 3.782, de 1960, ficam instituídos27 _{o Ministério da Indústria e Comércio, o Ministério das Minas e} Energia, e o Ministério do Trabalho e Previdência Social. Por serem considerados segmentos industriais estratégicos para o crescimento econômico do País, esses assuntos ganham destaque na agenda do Estado e o Ministério das Minas e Energia assume uma importante pauta da agenda de desenvolvimento industrial. Diferentemente do Ministério da Indústria e Comércio, o novo ministério agrega majoritariamente os empreendimentos estatais ou de capital misto, a exemplo da Companhia Vale do Rio Doce, da Companhia Hidrelétrica do São Francisco e da Petrobras. Ademais, a gestão do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica, do Conselho Nacional de Minas e Metalurgia, do Conselho Nacional de Petróleo e da Comissão de Exportação de Materiais Estratégicos deixa de ser exercida pelo Ministério da Indústria e Comércio, passando para uma autoridade paralela e igualmente posicionada na hierarquia da Administração Pública.

Portanto, com a criação do Ministério das Minas e Energia, configura-se uma importante mudança por substituição ocorrida na trajetória da política industrial, ao separar por definitivo as discussões relacionadas aos investimentos em infraestrutura econômica e exploração mineral, das demais estratégias de expansão da atividade industrial. Conforme colocado por Streeck e Thelen (2005), as mudanças por substituição ou reposição em geral apontam para transformações na estrutura de distribuição poder.

Nesse caso em específico, em especial duas temáticas ganham destaque diferenciado na agenda estatal: i) a regulação da produção de petróleo, tendo em vista a

27 _{A Lei 3.782, de 22 de julho de 1960, institui o Ministério da Indústria e Comércio, destituindo-o de suas}

atribuições relativas ao trabalho, como também incorporando a sua estrutura órgãos e repartições da Administração Federal, como o Departamento Nacional de Indústria e Comércio; o Departamento Nacional da Propriedade Industrial; e o Instituto Nacional de Tecnologia. Ademais, ficam incluídas outras entidades na jurisdição do Ministério: o Instituto Brasileiro do Café; o Instituto do Açúcar e de Álcool; o Instituto Nacional do Mate; o Instituto Nacional do Pinho; o Instituto Nacional do Sal; a Companhia Siderúrgica Nacional; a Fábrica Nacional de Motores; a Companhia Nacional de Álcans; e a Comissão Executiva de Defesa da Borracha. Já as atribuições relativas às questões de mineração e geração de energia, a despeito de sua correlação com a atividade industrial, passam a atribuições do Ministério das Minas e Energia, criado pela mesma Lei. Logo, o Departamento Nacional da Produção Mineral; o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica; o Conselho Nacional de Minas e Metalurgia; o Conselho Nacional de Petróleo; e a Comissão de Exportação de Materiais Estratégicos passam a compor a estrutura do novo Ministério. Ademais, em sua jurisdição passam a constar a Companhia Vale do Rio Doce S.A.; a Companhia Hidrelétrica do São Francisco; a Petróleo Brasileiro S.A.; a Comissão Nacional de Energia Nuclear; e a Comissão Executiva do Plano do Carvão Nacional.

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descoberta de novas reservas no País e a sua valorização no mercado internacional; e ii) a regulação da extração mineral, visto que os minérios de ferro, o alumínio e outros minerais não ferrosos passam a ter maior procura no mercado global, como decorrência da revolução nas tecnologias de informação e de comunicação digital, além do início da corrida armamentista provocada pela guerra fria. Ademais, com o crescimento da indústria aeronáutica no País, também correlacionado às prioridades de soberania e segurança nacional, o Ministério da Aeronáutica ganha liderança na condução das estratégias específicas para esse segmento industrial. Assim sendo, em 1961 é criado Grupo Executivo da Indústria de Material Aeronáutico, que passa a compor esse arranjo de atores institucionais envolvidos na política industrial.

Diante do exposto, observa-se nesse período a gradativa formação de um complexo arranjo de atores institucionais, os quais tem uma participação ativa na política industrial. Sejam esses atores associados à estrutura sindical representativa patronal do setor industrial, ou vinculados à estrutura ministerial do poder Executivo e seus conselhos, sua participação no processo de formulação política é acolhida por meio de um extenso conjunto de mecanismos participativos, públicos e privados. Pelo lado da iniciativa privada, as formas de participação se dão não somente por meio das estruturas sindicais hierarquizadas, mas também pela organização de grandes encontros nacionais para discussão de prioridades de investimento e estratégias produtivas, a exemplo das Conferências Nacionais das Classes Produtoras e das Reuniões Plenárias da Indústria.

Já pelo lado do Estado, os conselhos, grupos executivos e comissões mistas se configuram não apenas como uma camada institucional, mas também como um fórum de consulta e deliberação. Contudo, se por um lado o Estado fortalece seu caráter desenvolvimentista, ao buscar uma maior coordenação política por meio da aliança público-privada. Por outro lado, ao incorporar novos órgãos à Administração Federal, com responsabilidades setoriais e auxiliares à formulação de políticas públicas, o arranjo de atores institucionais envolvidos na política industrial gradativamente se torna mais heterogêneo e passa a demandar novas competências ao Estado para a sua coordenação.

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