O sistema processual brasileiro possibilita que a defesa dos direitos seja veiculada por meio de ações individuais ou de ações coletivas.
Nossa tradição jurídica, inspirada no modelo liberal, prestigia o ajuizamento de ações individuais, não obstante os estudiosos das políticas públicas defendam que as ações coletivas são mais adequadas a tal fim232, pelo menos por três razões:
a) É de interesse de toda a coletividade que todos aqueles que se encontram na mesma situação recebam o mesmo tratamento dos Poderes Públicos;
231 CALCIOLARI, Ricardo Pires. Op. cit., 2009, p. 173.
232 Segundo Alfredo Buzaid, “o último quartel deste século assiste a uma profunda transformação da
sociedade, debilitando-se cada vez mais a concepção individualista do direito, que vai cedendo lugar a uma concepção social, com o triunfo da política de massa, dominante no mundo contemporâneo. Entra, no conjunto, um elemento, que sempre existiu, mas que só agora começa a adquirir realce: o povo. Dos direitos reconhecidos em favor do povo, muitos foram incorporados em normas constitucionais e outros figuram na legislação ordinária. Há o direito à vida, à saúde, ao trabalho, ao bem-estar, à educação, ao meio ambiente e à segurança, que tem uma conotação social, sendo atualmente designados por direito coletivo. A preocupação do legislador moderno foi não só de reconhecer plenamente esses direitos, como também de dotá-los de instrumentos aptos à sua proteção, não se contentando com atribuí-los a um determinado órgão, como o Ministério Público, mas disseminando-os às pessoas, às classes e às categorias profissionais, em favor das quais conferiu legitimidade para estarem em juízo defendendo em nome próprio direito alheio. Esta é, a nosso ver, a corajosa revolução, que mudou os quadros do direito tradicional e introduziu nova nomenclatura à tutela dos direitos coletivos” (grifos do Autor) (BUZAID, Alfredo. Considerações sobre o mandado de
b) A resolução de conflitos individuais por meio de ações coletivas reduz significativamente o número de ações individuais, pois uma única decisão judicial tem o condão de abarcar inúmeros interessados que se encontram na mesma situação jurídica;
c) As ações coletivas são, nas palavras de Rodolfo de Camargo Mancuso, instrumento
de uma legítima participação, respaldada pelo lídimo direito que a cada cidadão assiste de ter não apenas uma vida, mas ‘qualidade de vida’; não qualquer
administração, mas aquela proba e eficaz. Deveria o Estado-Administração,
assim, ficar reconhecido ao cidadão, quando este, exercendo um seu direito
subjetivo público, lhe indique, via jurisdicional, a omissão que urge ser suprida, a
ação que o interesse público impõe seja praticada ou a irregularidade que deve ser corrigida. (grifos do Autor).233
A eminente jurista Ada Pellegrini Grinover expressa com maestria este avanço, sob a ótica do jurisdicionado e sob a ótica do Judiciário:
Também o Poder Judiciário foi beneficiado pelos processos coletivos, em termos de projeção e racionalização do trabalho. A sobrecarga dos tribunais e a sensação de inutilidade das decisões individualizadas eram agravadas pela frequente contradição dos julgados e pela demora na solução das controvérsias. A finalidade social da função jurisdicional, que é de pacificar com justiça, perdia-se diante da fragmentação e pulverização dos conflitos, sempre tratados a título individual. A substituição de decisões atomizadas (na expressão de Kazuo Watanabe) pelo tratamento molecular das controvérsias, levando à solução do Judiciário, de uma só vez, conflitos que envolvem milhares ou milhões de pessoas, significou tornar o juiz a peça principal na condução de processos de massa que, por envolverem conflitos de massa, têm sempre relevância política e social. Graças aos processos coletivos, o Judiciário, saindo de uma posição frequentemente distante e remota, tornou-se protagonista das grandes controvérsias nacionais.234
Destaca-se, nesta toada, a importância da atuação do Ministério Público que, por expressa determinação constitucional,
pode negociar em patamar de igualdade com a Administração ou com os Entes Privados – que eventualmente prestam serviços públicos ou têm obrigação de atender determinada política pública −, e agir em Juízo, ultrapassando os obstáculos existentes (como custas, honorários advocatícios, preparo técnico para deduzir e defender o direito desrespeitado), o que muito dificilmente ocorre com entidades da Sociedade Civil organizada, em especial aquelas dedicadas à defesa dos direitos sociais.235
233 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: Instrumento de participação na tutela do bem
comum. In Participação e Processo, 2007b, p. 197.
234 GRINOVER, Ada Pellegrini. A marcha do processo. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2000. p. 25-
26.
235 FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Políticas públicas: a responsabilidade do administrador e o
Infelizmente, passados mais de 20 (vinte) anos da edição da Lei nº 7.347/85 e da Constituição de 1988, ainda é muito tímida a utilização das ações coletivas para a defesa dos direitos fundamentais sociais, como também o Judiciário tem demonstrado muita cautela no manejo dos poderes que lhe foram conferidos na sua condução.
Como observa a Professora Ada Grinover, não há como negar que
é muito mais fácil julgar uma causa individual pautada no direito positivo tradicional do que uma lide coletiva. Esta, não raro, envolve áreas do conhecimento estranhas à ciência jurídica, visto que a transdisciplinaridade é uma das mais marcantes características da tutela jurisdicional coletiva, ou põe em xeque a clássica divisão dos poderes quando se questiona em juízo a adequação de uma determinada política pública à Constituição ou o desatendimento de direitos sociais legalmente previstos. Não obstante, ainda é a regra que a análise do trabalho de um magistrado seja medida pelo número de processos julgados e não pela relevância social deles. Ainda vale mais julgar dez causas iguais que uma coletiva, mesmo que esta solucione a lide daquelas dez e de dezenas de outras, futuras e idênticas.236
As vantagens das ações coletivas são evidentes, em todas as causas envolvendo direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. No entanto, a decisão judicial ali proferida, por mais abrangente, não tem o condão de criar diretamente uma política pública, quando muito influencia os Poderes responsáveis pela sua elaboração nos casos futuros. O Poder Judiciário apenas afasta as ilegalidades e inconstitucionalidades constatadas na política, adequando-a aos comandos legais, sem desbordar dos limites de sua competência.
Traçadas as balizas que devem orientar a atuação judicial no controle das políticas públicas, a tarefa a seguir, objeto do Capítulo 3, é analisar como o Poder Judiciário vem decidindo as questões envolvendo as políticas públicas previdenciárias, identificando, nos casos selecionados, os critérios utilizados nos julgamentos, inclusive nos casos de ações coletivas.
236 GRINOVER, Ada Pellegrini. Garantia de acesso à justiça com efetividade. In MILARÉ, Édis (coord.). A