5 Nedbemanningsprosessen
5.3 Nedbemanningsprosessen trinn for trinn
5.3.1 Utvelgelseskrets og utvelgelseskriterier
5.3.1.2 Individuelle forhold
Universidades Estaduais Paulistas (USP, Unesp e Unicamp).
Não obstante o declinado acima, cabe relembrar que as instituições públicas, mormente as federais, submetidas a forte controle burocrático, especialmente orçamentário, vêm amargando restrições incompatíveis para o desenvolvimento da missão universitária em promover ensino, pesquisa e extensão, revelando-se “proclamo teórico” a autonomia universitária pela dimensão de gestão financeira e patrimonial.
Pois, é notório que as IES federais vivenciam sérias restrições orçamentárias (greve de funcionários; risco de corte de fornecimento de luz; falta de material de trabalho etc), sem possibilidades de estabelecer planejamento ou melhorar sua gestão, do azo que não há dotação orçamentária especifica para as Instituições de Ensino Superior públicas cumprirem com seus desideratos.
Outrossim, por que o repasse de recursos pelo Poder Público, além de insuficientes, peca pela falta de agilidade e têm permitido apenas o pagamento de pessoal e despesas com custeios inadiáveis.
A esse respeito, Maria Helena Guimarães Castro e Sergio Tiezzi145, em artigo escrito conjunto, comentam que:
“As Universidades públicas federais ainda mantêm um sistema de gestão e de financiamento centralizado no governo federal, sem autonomia financeira e muito engessado. Apesar de avanços significativos nos indicadores de desempenho, não houve a renovação
145 CASTRO. Maria Helena Guimarães. TIEZZI. Sérgio. Estado e Ensino Superior, Revista
indispensável do modelo de gestão. A autonomia gerencial é urgente e inadiável. Um sistema como esse, dependente do mantenedor Ministério da Educação(MEC) para as mínimas coisas, não tem condições de dar as respostas flexíveis como requer a conjuntura atual”.
Embora seja intuitivo, não é demais lembrar que o financiamento constitui a principal premissa para que o art. 207 da Carta de 1988 possa ser aplicado em sua integralidade.
Nesse sentido, é oportuno reavivar a única e bem sucedida experiência em nosso país de aplicabilidade plena do artigo 207 da CF, que ocorre no Estado de São Paulo, no âmbito das suas Universidades Públicas (UNESP, UNICAMP e USP).
Desde a publicação do Decreto nº 29.598 de 2 de fevereiro de 1989146, as Universidades públicas Paulistas -que servem reconhecidamente
como paradigma de excelência na formação de profissionais altamente qualificados, bem como na produção científica e tecnológica para o país- embora com recursos aquém de suas necessidades, gozam da necessária autonomia financeira (orçamentária), proporcionado pela vinculação de porcentagem do ICMS recolhido pelo Estado.
Para o orçamento das três Universidades Públicas Paulistas o percentual inicialmente destinado foi de 8,4% no ano de 1988; tendo sido elevado para 9,57%, em 1996. Sendo que a divisão interna desse percentual é discutida no âmbito do Cruesp (Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas).
146 O artigo 1º, do Decreto estadual nº 29.598/89, dispõe:
“Os órgãos da Administração Centralizada do Estado adotarão procedimentos administrativos cabíveis para viabilizar a autonomia das Universidades do Estado de São Paulo, de acordo com os parâmetros deste decreto, até que a Constituinte Estadual promulgue a nova Constituição do Estado e que a Assembléia Legislativa decrete a legislação referente ao Sistema de Ensino Superior Paulista.”
Posteriormente, a Constituição do Estado de São Paulo incorporou, em seu artigo 254, esta posição.
A fim de aquilatar a virtude da medida de financiamento, confiramos reportagem do “Jornal da USP147”, edição de fevereiro de 2004, com pronunciamento dos respectivos Reitores em exercício naquele ano, comentando a conquista de autonomia financeira e resultados logrados pelas suas respectivas universidades, em ocasião da 7ª edição do MEC Debate, ciclo de discussões mensais sobre a reforma universitária, com o tema “Autonomia: 15 anos depois”:
“O reitor Melfi da USP iniciou sua fala situando que a conquista da autonomia universitária, estabelecida pelo decreto 29.598 de 2 de fevereiro de 1989, foi de importância fundamental para a apresentação de indicadores positivos das Universidades Públicas Paulistas nos dias de hoje. “O decreto está completando 15 anos. Desde então, houve aumento no número de cursos de graduação e pós-graduação, ampliação de vagas”. Em 2002, a USP tinha 72.867 alunos matriculados: 42.554 em cursos de graduação e 30.313 de pós-graduação. Melfi avaliou que esse modelo permitiu às instituições uma racionalidade na aplicação de recursos, possibilitando maior responsabilidade, planejamento e programação de atividades em longo prazo.
Eficiência – A Universidade Estadual Paulista (Unesp) também cresceu com a autonomia de gestão, afirmou o reitor Trindade. O número de alunos na graduação passou de 17.676 para 27.037. O número de campus também cresceu, chegando a estar em 23 cidades paulistas. Trindade defendeu, como um dos pontos positivos da autonomia, a possibilidade de reitores e professores tomarem consciência do valor do dinheiro
147 Jornal da Universidade de São Paulo, 2 a 8 de fevereiro de 2004, ano XIX, nº 673, site:
público. Segundo ele, a experiência de autonomia trouxe maior eficiência e racionalização do uso de recursos. “O orçamento anual é debatido intensamente no Conselho Universitário, e permite uma maior flexibilidade no emprego dos recursos”.
Brito Cruz, reitor da Unicamp, lembrou que, antes do decreto, a autonomia tem como pilar a Constituição Federal, que em seu artigo 207 garante às universidades gozarem de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial.
Ao apresentar os pontos positivos da autonomia, Brito Cruz apontou para a qualidade da produção cientifica dos docentes e mostrou que a Unicamp tem 1.700 professores, dos quais 95% são doutores. “A autonomia fez com que a Unicamp promovesse um estímulo à titulação em doutorado, a fixação de prazos para a conclusão de teses e a obrigatoriedade de apresentação de relatórios trienais por todos os professores”. O reitor ainda apontou que a liberdade na gestão de recursos humanos é outro grande ganho da autonomia, pois a universidade tem a possibilidade de contratar professores substitutos, promover a carreira e o treinamento de pessoal, autorizar professores para atuarem como consultores sem ter que burocratizar o caminho”.
Na mesma oportunidade, os Reitores também teceram críticas e observações com relação a distorções da autonomia financeira que gozam como, por exemplo, o comprometimento do orçamento da folha de pagamento com aposentados; despesas com manutenção dos hospitais e o pagamento de precatórios etc.. No entendimento dos mesmos, estes custos deveriam permanecer como responsabilidade do governo do Estado.
Contudo, como se vislumbra do desenvolvimento possibilitado pela autonomia financeira e de gestão patrimonial, comentada por seus administradores, cada Universidade Estadual Paulista (USP, UNESP e UNICAMP), com o capital humano de seus quadros, soube escolher seu caminho, definindo a estratégia, planejamento e métodos de gestão próprios, para lograrem seus propósitos peculiares.
Ademais, como corolário da autonomia financeira e de gestão patrimonial concedida pelo Estado, os recursos das Universidades paulistas podem ser acumulados, remanejados e utilizados no ano seguinte. O que possibilita às instituições maior racionalidade e estratégia na aplicação de seus recursos, premiando o planejamento e programação de atividades a médio e longo prazo; ínsitos à seara educacional.
Ao contrário do que hoje acontece com as demais instituições de ensino superior públicas, que por não gozarem de autonomia financeira e patrimonial, encontram-se de mãos atadas e são premidas a “gastar” os recursos de mesmo ano sob pena de devolvê-los ao Tesouro, ao final do exercício financeiro.
Portanto, temos que a experiência de autonomia financeira e de gestão patrimonial, concedida pelo Estado de São Paulo às suas Universidades paulistas, na inteireza da Autonomia universitária consagrada pelo artigo 207 da Constituição Federal, demonstrou ter sido bem sucedida nestes 17(dezessete) anos de implantação, servindo como paradigma para todo o país, frente aos inquestionáveis resultados conquistados.
7.2. - Anteprojeto da Reforma do Ensino Superior.
Não obstante o consignado, recordamos que está em discussão, iniciada oficialmente em 6 de dezembro de 2004, com a publicação do texto da primeira versão, composta de 100 artigos; e, atualmente, na segunda
versão de 31 de maio de 2005, integrada por 70 artigos, Anteprojeto de Lei da Reforma do Ensino Superior, apresentado pelo Ministério da Educação (MEC) à sociedade.
Após encerrados os debates com a sociedade civil, o MEC deverá enviar sua proposta definitiva(3a. versão) através de projeto de Lei, que
novamente será objeto de estudos e de nova rodada de debates nas Casas da Câmara e do Senado Federal e, ao seu tempo de tramitação e votação, aprovado pelo Congresso Nacional.
Nesse tocante, diante da instabilidade de tratarmos com um texto seguro e definitivo, e a fim de se evitar tergiversações inócuas frente aos extensos debates que ainda estão por vir sobre o Projeto, além de acréscimos e supressões que o texto de lei sofrerá nas duas Casas legislativas, para o momento, entendemos importante tecer comentários que contribuam para o debate, tendo por fulcro o desenvolvimento da Educação superior no país.
Esclarecemos, porém, que a proposta envidada pelo Ministério da Educação (MEC) tem como princípios declarados:
• “fortalecer a universidade pública”;
• “impedir a mercantilização do ensino superior”;
• “democratizar o acesso dos jovens”
Dessarte, preambularmente, é de suma importância ressaltar que o Projeto de Lei (em suas versões), ao promover suas concepções educacionais e objetivos, preserve e respeite a conquista recente de nossa Autonomia Universitária, nas dimensões constitucionais do artigo 207, aqui tratadas.
Pois, qualquer retrocesso à necessária autonomia universitária das instituições de educação públicas ou privadas, nas dimensões garantidas pela nossa Carta de 1988, além de representar obstáculo inconstitucional intransponível, revelar-se-ia anacrônico com o próprio conceito e espírito do instituto em comento, assentado na liberdade de seus predicados.
Contudo, temos que nas versões até agora apresentadas pelo Mec, uma série de dispositivos – seja por equívoco na formulação normativa do seu texto ou de conteúdo axiológico que encerram (ou até ideológico)- violam, em maior ou menor intensidade, a Autonomia Universitária das instituições, na forma prevista pelo artigo 207 da Carta de 1988.
Para o momento, neste trabalho teceremos alguns comentários à 1ª versão, uma vez que estamos diante de propostas de textos legais em viva discussão na sociedade e meios universitários, donde o material de estudo e confrontação produzido é ainda restrito para abrigarmos doutrinariamente comentários mais profundos à recente 2a versão 148, de 31 de maio de 2005,
quiçá a aguardada 3ª versão, a ser veiculada pelo MEC.
148 A nova versão do anteprojeto da reforma universitária foi divulgada pelo governo federal
no dia 30 de maio de 2005. O primeiro texto, apresentado em dezembro do ano passado, recebeu 121 proposições de alterações. A segunda versão inclui também os sistemas estaduais de ensino – ausentes na primeira versão –, na qual o artigo 29 determina que “a União poderá participar no financiamento das instituições de educação superior estaduais e municipais que com ela celebrarem convênios ou consórcios públicos, com o compromisso de aumento da oferta de vagas e de qualificação dos cursos e programas”. Entre as demais diferenças entre o primeiro e o segundo anteprojeto, houve a extinção do sistema de cotas; legalização da graduação a distância; e mudanças nas regras de classificação das Instituições de Ensino Superior. Quanto ao financiamento das instituições federais de ensino superior, o segundo anteprojeto da Reforma Universitária mantém uma taxa que destina 75% dos recursos da Educação às universidades federais; neste aspecto o primeiro texto impedia um financiamento inferior ao montante recebido no ano anterior foi eliminado. Outra novidade do segundo texto é o estabelecimento de eleição direta do reitor e vice-reitor, com ele registrado, pela comunidade acadêmica. O mandato é de cinco anos, sem direito a recondução ao cargo, e os candidatos precisam, pelo menos, de dez anos de docência e
Esclarecido isso, nas palavras de Carlos Benedito Martins 149, declinando as linhas gerais da versão preliminar apresentada:
“O documento apresenta aspectos relevantes na afirmação do caráter estratégico da educação superior, aponta para o fortalecimento do ensino público, revela avanços no que diz respeito à recomposição das federais e procura estabelecer um marco regulatório para as instituições, com vista à preservação da qualidade acadêmica. Mas a proposta está aquém das exigências de uma lei orgânica, pois combina inúmeras contradições em relação aos fundamentos que norteiam o ensino superior no país, consubstanciado em dispositivos constitucionais, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em decretos, portarias ministeriais, resoluções do Conselho Nacional de Educação etc.”
Para o Prof. Davi Ferreira Barros 150, colacionando sua opinião sobre
a versão inaugural do projeto do MEC, assevera que:
“O documento governamental relativiza o conceito de autonomia começando pelo argumento da“soberania popular expressa no programa de governo”, estabelecendo a interpretação de que, para a instituição universitária, o correlato jurídico de autonomia é a liberdade acadêmica.
(...)
De mais a mais a autonomia é matéria pacífica em nossa Constituição e o espírito moderno dos preceitos estar em exercício profissional. O MEC também retirou da primeira versão do anteprojeto os artigos que regulavam diretamente a atividade das chamadas mantenedoras, como são chamadas as empresas donas das instituições de ensino superior privado. Globalmente, estas são as principais diferenças do segundo anteprojeto da Reforma Universitária em relação ao primeiro texto apresentado pelo MEC.
149 MARTINS. Carlos Benedito.Revista de Divulgação Científica da SBPC, vol 36, nº 214,
abril 2005, “Universidade para que e para quem? O desafio da reforma do ensino superior n Brasil”, p28.
estabelecidos em nossa LDB ainda clama por mudanças muito significativas na educação em todos os níveis, deixando a atual proposta com um sabor de incompletude e açodamento”.
Especialmente, no tocante às Instituições de Ensino Superior privadas, resta claro que além do cerceamento da Autonomia Universitária, existem dispositivos do anteprojeto que também ferem o que lhes assegura o artigo 170, e seu “parágrafo único”, combinado com o artigo 209, ambos da Constituição de 1988, em detrimento da livre iniciativa.
Arnaldo Niskier151, referindo-se à primeira versão do projeto de
reforma do MEC, comenta que:
“ (...)
Um grupo de trabalho, constituído pela Confederação Nacional do Comércio, empresta sua colaboração, partindo de premissas essenciais. A primeira delas é que o anteprojeto é inconstitucional, entre outras razões porque discrimina a livre iniciativa.
(...)
Nas entidades privadas não cabe interferência do poder público, de forma ostensiva, sobretudo no que se refere às formas de gestão. Se isso não ocorre em outras atividades da vida nacional, não vemos como defender as amarras propostas para o setor educacional”.
(...)
Os artigos 14, 17, 32, 38, 39, 48 e 72 são nitidamente inconstitucionais, apesar do desejo de interpretá-los como avanços.”
150 BARROS. Davi Ferreira. Revista Ensino Superior, revista mensal do Sindicato das
Entidades Mantenedoras dos Estabelecimentos de Ensino Superior do Estado de São Paulo, ano 7, nº 78, março de 2005, p. 33.
151 NISKIER. Arnaldo. Jornal “Folha de São Paulo”, Tendências/Debates, artigo “A reforma
E, neste mesmo campo de argumentação, acrescenta Carlos Benedito Martins152 que:
“È questionável a constitucionalidade de vários dispositivos do anteprojeto com relação às instituições privadas. A proposta, em seu artigo 6º, afirma que: “liberdade de ensino é um direito da iniciativa privada e será exercida em razão e nos limites da função social da educação superior”. Essa orientação contradiz dois artigos da Constituição Federal: o 206(inciso III) que assegura a coexistência de instituições públicas e privadas de ensino – e o 209, que reconhece que a iniciativa privada pode participar do ensino superior desde que cumpra as normas gerais da educação nacional, seja autorizada a faze-lo e se submeta à avaliação de qualidade pelo Poder Público”.
Não obstante estes comentários globais rechaçando as inconstitucionalidades e infrações à legislação infraconstitucional, com relação à primeira versão do Anteprojeto, mormente no tocante à Autonomia Universitária, também encontram-se inseridas inovações controvertidas e que deverão ter sua conveniência e oportunidade debatidas como, por exemplo:
(i) eleição de dirigentes máximos, reitor e vice-reitor, mediante eleição direta da comunidade acadêmica(art. 39-1a versão); em detrimento do mérito Acadêmico;
(ii) criação compulsória de “conselhos sociais” comunitários nas Instituições (art. 20-1a versão); acarretando eventual ingerência indevida de quadros estranhos à comunidade universitária e com interesses contrários a visão da universidade;
(iii) cumprimento de princípios de “responsabilidade social” para Instituições Educação Superiores (art. 5, e incisos-1ªversão);
(iv) demanda social para abertura de novos cursos(art. 5, II -1a
versão153); sujeitando a iniciativa ao arbítrio ou “caprichos” do
MEC, quanto ao cumprimento do requisito etc. .
De outro turno, em análise construtiva com relação ao Projeto do MEC, no âmbito das IES públicas, importante referendar a proposta de autonomia financeira e patrimonial e a determinação da forma de financiamento para as Instituições Federais de Ensino Superior.
A dotação orçamentária para as IES federais, de forma similar à concedida pelas Universidades paulistas, através de vinculação de receita, é um dos importantes avanços em discussão no Projeto de Reforma Universitária promovido pelo MEC, que merece ser incorporado.
Os Documentos (arts. 41 a 46 “Seção II”-da primeira versão) e (arts. 52 a 54 “Seção III – da segunda versão), sobre este aporte financeiro, assinalam que os recursos destinados a cada instituição federal, far-se-á em forma de dotação global; (contudo, na primeira versão não poderiam ser inferiores ao montante recebido no exercício financeiro anterior; pela segunda versão, não há esta obrigatoriedade). E permitem que recursos não empenhados sejam acumulados para o exercício seguinte.
Nina Ranieri154, ao menos 10(dez) anos antes dos debates iniciais
do atual Anteprojeto de Reforma Universitária, preconizava que:
“Mais que tudo, em relação às universidades públicas parece ser fundamental que dessa legislação conste a discriminação dos recursos financeiros destinados ao
153 Este dispositivo, presume-se, faz alusão à Portaria nº 2.477/2004, que estabelece que os
cursos de graduação só serão autorizados quando responderem às reais necessidades da região e caracterizem evidente interesse público.
suporte de suas atividades, eis que apenas com esta previsão a autonomia forma passa a ser efetiva e operacional (a mesma conclusão vale para as universidades privadas mantidas por recursos externos. O montante a ser repassado deve estar previsto em documentos legal, para que a autonomia não assuma feição de privilégio).”
Portanto, diante da experiência bem sucedida das Universidades estaduais paulistas, com incremento significativo de desideratos Universitários, conforme resultados apresentados, aguardamos que a proposta de porcentagem de vinculação de receita para financiar as instituições federais prospere como a “cláusula pétrea” do Anteprojeto.
Que, ao menos, em termos de trabalho legislativo, avancemos nesse mister de consenso encampando-a definitivamente à Legislação universitária, o quanto antes, em benefício da operacionalização das Instituições Federais (e que sirva de modelo para demais Instituições do sistema público).
Dando-se, efetivamente, cumprimento ao disposto no artigo 207 da Constituição, em sua inteireza, mormente no quesito mais importante: a autonomia de gestão financeira e patrimonial, às instituições públicas federais.
Colaborará, outrossim, como sugerem as experiências das Universidades estaduais paulistas, através de mecanismo administrativo conhecido e indutor, melhorar a gestão, a expansão das atividades, e o planejamento operacional das Instituições e de nosso sistema universitário; indispensável ao desenvolvimento tecnológico e social do país.
Outrossim, uma vez estabelecida dotação orçamentária, também restará facilitado ao MEC acompanhar o cumprimento dos resultados e
projetos, a serem logrados pelas Instituições de ensino, tanto em seu papel como mantenedor, como agente fiscalizador pela qualidade do mister.
Neste aparte, é de se aproveitar a proposta de elaboração de uma “Lei de Responsabilidade Educacional”, específica para a Educação Superior, visando estabelecer parâmetros de gestão dos recursos públicos e verificação dos resultados logrados, consoante sugerem Cristovam Buarque155 e Gustavo Ioschpe156; porém, para a educação básica.
Para nosso foco, dita “Lei de Responsabilidade Educacional”, específica para a Educação Superior, pode ser debatida e elaborada, no que for possível, nos moldes da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº101/2000) que estabelece normas de responsabilidade de gestão fiscal dos entes públicos. Donde restaria estabelecida uma regra padrão de controle e equilíbrio econômico-financeiro das instituições educacionais.
7.3 - Responsabilidade Social das Instituições de ensino superior.
Como último tópico deste trabalho, faremos aparte sobre o importante papel desempenhado pelas Instituições de Ensino Superior, em sua parcela de responsabilidade social e que vem ganhando relevância no desdobramento de seus desideratos de promover ensino, pesquisa e extensão, na forma do artigo 207 da Carta de 1988.
Nas palavras de Artur Roquete de Macedo157, ao comentar a atual
missão das instituições de ensino superior no país, o autor pondera sobre seu papel social e limites de atuação, ao esclarecer que:
Federal de 1988, Editora da Universidade de São Paulo, edição 1994, p. 59.
155 Site: www.cristovam.com.br, visitado em 21/07/2005. 156 Obra citada, p. 225.