Implementation – results and future directions

Chamarei de “transição” o período que se estende da derrota militar no plebiscito convocado para institucionalizar uma democracia tutelada, em 1980, até a chegada ao poder do primeiro governo eleito por sufrágio popu- lar, em março de 1985. Segundo a conceituação de Stepan (1988), estariam aí compreendidas tanto a “abertura” quanto a “transição” propriamente di- ta. Um critério menos formal poderia estendê-la até o plebiscito para a anu- lação dos primeiros artigos da chamada Lei de Caducidade da Pretensão Pu- nitiva do Estado, que, em 1989, pôs fim à etapa em que a sociedade uru- guaia esteve indecisa, confrontando-se consigo mesma no que dizia respeito ao julgamento e à punição das violações aos direitos humanos e, ao mesmo tempo, com os remanescentes do protagonismo militar.

Fatores internos e externos — bastante estudados numa literatura já clássica sobre as “transições”22 — se conjugaram para criar a saída do im- passe ditatorial. Da perspectiva do contexto político regional, a suspensão da ajuda militar pelo Congresso dos Estados Unidos, em 1976, e a política de direitos humanos de Carter, a partir de 1977, provocaram uma conjuntu- ra desfavorável à ditadura militar. Não se deve também descartar uma pos- sível influência dos Estados Unidos no desenlace do enfrentamento entre o presidente Bordaberry e as Forças Armadas quanto à forma de instituciona- lização que o regime adotaria ao término do período “constitucional”.23 Du-

20 _{Cueva (1988).}

21 _{Nun (1991); O’Donnell (1992 e 1993); Weffort (1993); Moulián (1997 e 1998). A virtude do} termo “transição” parece se dever sobretudo ao fato de não terem surgido outros mais adequa- dos para designar essa etapa entre a ditadura e a democracia em que o retrocesso a uma situa- ção intermediária parece menos provável e à qual alguns se referem como “consolidação”. Parece-me que não se deveria analisar a democracia como ponto de chegada posterior a suces- sivas “transições” — o que leva a uma idéia de permanência — e sim como regime sujeito à in- certeza de uma dinâmica que oscila entre extremos não desejáveis, o que constituiria seu traço intrínseco. Essa é a postulação de Laclau & Mouffe (1985) e de Mouffe (1992).

22 _{O’Donnell et alii (1988).}

23 _{Desde janeiro de 1976, o ministro da Economia e Finanças, Alejandro Vegh Villegas, estrei-} tamente ligado à Embaixada dos Estados Unidos, fez saber a Bordaberry sua opinião contrária a uma proposta de reinstitucionalização que suprimisse a presença dos partidos tradicionais. Em junho desse ano, as Forças Armadas emitiram um comunicado no qual “retiram a confian- ça e o apoio ao senhor Juan María Bordaberry”, por não quererem — entre outras coisas — “compartilhar (...) a responsabilidade histórica de suprimir os partidos políticos tradicionais”. Comunicado público das Forças Armadas de 12-6-1976. Ver Caetano & Rilla (1987:48).

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rante esse período, as Forças Armadas se opuseram ao projeto claramente corporativista-fascista de Bordaberry, advogando uma reinstitucionalização com base no retorno da competição entre os partidos, permeada pela es- querda, mas com forte presença da instituição militar “tutelando” o conjun- to. Mas 1976 também foi o ano do golpe militar argentino, que inaugurou uma era de repressão coordenada em todo o Cone Sul e coincidiu com os momentos mais cruentos do terror de Estado e de violação dos direitos hu- manos na sub-região.

A trajetória “a contrapelo” da ditadura militar uruguaia com relação ao fator externo parece ter se acentuado em 1980, quando o projeto de reinstitucionalização ditatorial tentou se concretizar através do plebiscito que a ditadura convocou e perdeu. Propôs-se a partir daí um “cronograma” de abertura que incluía anistias políticas restritas, com o objetivo de iniciar o diálogo com certos setores da oposição (1981). Isso ocorreu justamente quando se instalou a “era Reagan” nos Estados Unidos e começou a euforia econômica provocada pela entrada em massa no país de eurodólares, o que estimulou o projeto de “centro financeiro” inaugurado em 1978. Esses fato- res poderiam ter insuflado novos brios no regime militar, tanto a partir do campo político externo quanto do âmbito econômico interno. Em contrapar- tida, os incidentes políticos internos contribuíram em muito para aumentar a complexidade dos determinantes do processo de transição, abolindo qual- quer determinismo unidirecional.

Por outro lado, o impacto, para a transição, de um condicionante ex- terno da magnitude da “crise da dívida”, que estourou em 1982, é muito maior. Desde então, a perda dos apoios sociais da ditadura — à exceção da- quele do setor ligado ao capital financeiro representado pela Associação de Bancos do Uruguai — se precipitou, e fatores externos e internos passaram a fazer parte de um mesmo procedimento em direção à transição. Esses ele- mentos sem dúvida contribuem para explicar a simultaneidade de desfe- chos ditatoriais no continente por volta de 1983/84, muito mais do que as notórias singularidades de países como Argentina, Brasil e Bolívia.

As fraturas na frente interna do regime tampouco parecem ter signifi- cado um elemento de primeira linha no processo de transição. Pelo menos nunca tiveram grande visibilidade, embora isso não signifique ausência de tensões e de sintomas da existência de uma linha “dura” incoerente com a atitude de negociação.24 Os sintomas apareceram, porém, em 1984, quan- do o processo de transição já demonstrara toda a sua potencialidade e a re- construção da cena social e político-partidária era um fato e pressionava pela reconstitucionalização do país. Não obstante, a manutenção da coesão institucional foi uma característica das Forças Armadas uruguaias até o fi-

24 _{Morte por tortura do médico Vladimir Roslik, em abril de 1984, e onda de atentados atribuí-} dos a elementos paramilitares que reagiam à linha dura.

nal de seu governo e mesmo muito além dele. E também a pouca notorieda- de das lideranças militares e a gestão colegiada do governo, assim como a utilização instrumental de alguma figura quando o processo de transição o exigiu.25

Não é possível, por isso, falar da influência decisiva e unilateral de al- gum elemento externo ou interno na queda do regime militar. No processo de abertura uruguaio, externo-interno, política-economia, relação governo- instituição parecem caminhar a contrapelo daquilo que cuidadosas sistema- tizações analíticas puseram em destaque.26 Também não é possível explicar o desencadeamento da transição uruguaia como um processo “por cima”, à moda brasileira. Tampouco como fruto de um colapso externo, à moda ar- gentina, ou interno ao regime, como no caso da “ditadura delinqüente” boli- viana de García Meza. O caso uruguaio é um jogo mais ou menos equilibra- do de um amplo espectro de forças, e implica uma grande diversidade de agentes na cena social e política. Isso obriga a enfatizar as transformações do processo interno, que viu renascer, entre 1982 e 1984, elementos profun- damente enraizados na história do país, vinculados à densidade de sua so- ciedade civil e a uma cultura política em que a participação das massas e as práticas de negociação e eleições haviam tido lugar de destaque, a ponto de sua retomada influenciar inclusive os atos dos próprios representantes do regime militar.

Estes se mostraram vinculados à lógica eleitoral, quando confiaram ao plebiscito de 1980 a legitimação de seu projeto de reinstitucionaliza- ção, e em seguida não foram capazes de evitá-la, quando substituíram a estratégia por um diálogo com a classe política, que se aprofundou a par- tir de uma concepção inicial limitadíssima — conversações de cúpula com “notáveis”, num cenário de anistia política restrita para os partidos tradi- cionais e inexistente para a esquerda — até a relegitimação dos partidos através de eleições internas em 1982 e a ampliação do espectro político com a anistia concedida à esquerda em 1984. Processo pautado pela no- tória presença das massas, reorganizadas em organizações sociais ve- lhas (movimento sindical, movimento estudantil, corporações empresariais) e novas (cooperativas habitacionais, organizações de direitos humanos, como Serviço de Paz e Justiça — Serpaj), que durante 1983 provocaram, com sua presença nas ruas, o resgate de parcelas crescentes da soberania do cidadão, cuja concessão fora negada em instâncias de diálogo várias vezes iniciadas e outras tantas interrompidas. Não há dúvida de que a re- sistência e, em seguida, as lutas democráticas introduziram modificações

25 _{Refiro-me à figura do general Gregorio Alvarez — designado presidente “transicional” desde} setembro de 1981 —, na época já reformado, que desempenhou o cargo até a posse de Julio María Sanguinetti, em 1º de março de 1985.

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mais do que “cosméticas” no projeto inicial de institucionalização das For- ças Armadas.27 O processo de reinstitucionalização que se iniciou em março de 1985 nem formal nem substantivamente atendeu a critérios mí- nimos democráticos. Alguns de seus traços — positivos ou negativos para a democracia — derivaram explicitamente do acordo estabelecido em agosto de 1984 entre as Forças Armadas e a frente política de oposição — o “Pacto do Clube Naval” —, e outros estavam implícitos nas mudanças que a própria ditadura terrorista havia introduzido tanto na sociedade quanto nas normas de funcionamento político do sistema, entre as quais a ampliação desmedida de seu próprio espaço.

O Pacto do Clube Naval nasceu de uma negociação entre duas das três forças políticas da cena nacional: o Partido Colorado e a Frente Ampla. Em junho de 1984, ao chegar ao país, o líder blanco Wilson Ferreira Aldunate — que, do exílio, havia pregado incansavelmente contra o regime ditatorial — foi detido e, desde então, a condição sine qua non dos blancos para qualquer acordo passou a ser a liberdade de seu líder. A firme negativa militar, basea- da num mais do que possível triunfo eleitoral de Wilson, provocou um resul- tado inesperado: a anistia à esquerda, com o objetivo de possibilitar uma saí- da negociada, cuja legitimidade exigia pelo menos o aval de duas das três forças políticas do país. A decisão de negociar do Partido Colorado e da Fren- te Ampla, fundamentada na necessidade de produzir um fato político que possibilitasse ao regime ditatorial chegar a uma solução institucional demo- crática, rompeu a frente de oposição ao afastar da disputa um líder indiscutí- vel — Wilson —, e produziu feridas profundas entre as forças integrantes do pacto e os blancos, feridas que até hoje não estão cicatrizadas.

A negociação foi precedida da criação de um clima mais propício a ela, em resposta às bases propostas pela oposição: anistias políticas parciais, agili- zação dos trâmites judiciais para presos políticos (ainda que não a liberdade solicitada), indícios de liberdade de imprensa etc. O resultado do Pacto do Clube Naval, firmado em 23 de agosto de 1984, foi consignado no último ato institucional da ditadura, o de nº 19. Esse ato determinava a convocação de

eleições em novembro de 1984 e estabelecia uma série de disposições transi- tórias que restringiam a plena vigência da Constituição de 1967, derrogáveis por plebiscito no primeiro ano do governo constitucional. Entre elas: a manu- tenção do Conselho de Segurança Nacional e a possibilidade de o presidente propor o “estado de insurreição”, passível de consideração num prazo de cin- co dias pela Assembléia Geral e aprovado tacitamente caso isso não ocorres- se. Outras disposições garantiam o retorno à vigência de direitos incluídos na Constituição de 1967, como a inviolabilidade de domicílio, o habeas-corpus e o prazo de 48 horas para processar ou liberar detidos, a anistia por maioria de

votos de ambas as câmaras, o direito de proteção das liberdades infringidas (imprensa etc.). Em matéria de justiça militar, salvo a competência sobre ci- vis que aconteceria no caso de decretação do estado de insurreição, retorna- va-se à jurisprudência tradicional, com competência exclusivamente sobre delitos cometidos por militares em tempo de guerra. Em matéria institucio- nal, as Forças Armadas se reservavam uma margem de competência conside- rável no que dizia respeito à nomeação de comandantes-em-chefe e oficiais generais. Estabelecia-se ainda a libertação de presos políticos que tivessem cumprido mais de metade da pena.28

As limitações à vigência plena da Constituição de 1967 tinham por ob- jetivo preservar condições que impedissem o julgamento de militares por atos cometidos durante a ditadura, assim como negar a anistia a Wilson Ferreira. No Clube Naval, porém, o tema da violação de direitos humanos não foi abordado abertamente. Os negociadores militares já haviam forçado ao máxi- mo a vontade de seus comandantes ao aceitarem o retorno da delimitação da competência da justiça militar aos parâmetros tradicionais (interpretar que esse retorno vigeria para o futuro e não retrospectivamente significava uma diminuição frente a seus pares). Os negociadores civis tampouco o menciona- ram, porque o inevitável desentendimento sobre esse ponto paralisaria a dis- posição de negociar de ambas as partes. Preferiram adiá-lo, confiando em que uma correlação de forças favorável permitiria a atuação democrática da justi- ça ordinária, com seus limites de competência históricos.

O reingresso na democracia se fez com fatores favoráveis e desfavorá- veis. Como favoráveis, temos o entusiasmo da população com os direitos re- cuperados, a libertação de presos — muitos dos quais haviam cumprido pe- nas de 10 ou 15 anos em condições desumanas —, a recuperação dos melho- res traços da cultura política uruguaia, a disposição de fazer acordos que ultrapassou o Pacto do Clube Naval e se estendeu até uma iniciativa de Conciliação Nacional Programática que convenciona algumas medidas im- prescindíveis para a retomada democrática.

Como fatores desfavoráveis temos, além das péssimas condições es- truturais referidas, a pobreza generalizada e a pesada dívida externa, dois grandes problemas que conturbaram a vida política do primeiro período de governo pós-ditatorial (1985-90). No campo político-partidário, uma anoma- lia na recomposição do sistema: um de seus componentes tradicionais, o Partido Blanco — ideologicamente conservador — acabou posicionado à es- querda do sistema, em conseqüência da negociação pacifista. Além disso, um enorme problema foi transferido para o futuro: o da violação de direi- tos humanos. Este encobre outro mais sério: a necessidade de uma reinsti- tucionalização das Forças Armadas que as amolde à democracia. A persis-

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tência de uma linha doutrinária e do emprego de meios militares, em decor- rência do recondicionamento experimentado pelas Forças Armadas na fase da “guerra interna”, manifestou-se em toda a problemática militar do perío- do pós-ditadura, e com grande agudeza em seus primeiros anos. Isso expres- sava problemas mais profundos que o superdimensionamento de orçamen- tos e de recursos humanos, mas ocupou a atenção dos legisladores nesse re- começo democrático.

Ambos os temas foram centrais durante o primeiro período de gover- no democrático e ficaram estreitamente vinculados. A saída política para o tema dos direitos humanos durante a primeira presidência Sanguinetti — a impunidade dos militares incursos em delitos de lesa-humanidade — aca- bou envolvendo os blancos, que nessa oportunidade voltaram a ocupar seu lugar tradicional no sistema político, ao sustentarem a iniciativa do Partido Colorado formalizada na Lei de Caducidade da Pretensão Punitiva do Esta- do, de dezembro de 1986.

A transição uruguaia não foi uma saída revolucionária, ou mesmo um colapso ditatorial, e sobre seus resultados pesou o lastro de uma correlação de forças desfavorável aos setores populares, após 12 anos de terror de Esta- do. Nas cúpulas das forças políticas civis, a ampla maioria defendia a res- tauração do jogo político democrático, mas não a modificação do modelo econômico que a ditadura havia implantado e cuja continuidade ainda se podia perceber nas próprias pessoas que geriam as políticas. Os novos re- presentantes políticos desse modelo conseguiriam impor limites estritos ao elemento militar? Indispor-se-iam com ele quando os conflitos sociais esta- vam “à flor da pele”? Essas questões parecem apontar para os efeitos mais profundos das ditaduras sobre o caráter das democracias pós-ditatoriais. Foi para esses problemas que se deslocou a atenção de vários pesquisadores.29

O processo uruguaio parece bastante propício à visualização do vín- culo entre o lugar ocupado pelas Forças Armadas no sistema político, suas formas de relacionamento com o poder civil e a evolução de suas normas de relacionamento a médio prazo. A ditadura de 1973-85 parece haver sido tão- somente uma instância acelerada de um processo de transformação gradual e profundo iniciado desde o começo do século e que continua ainda em anda- mento. Definir os contornos do fator militar na nova situação pós-ditatorial implica mergulhar na essência da democracia atual.

In document Investigation into broadband-based investments: What are the main drivers? (sider 24-28)