O objetivo geral é identificar como as rotinas de projetos de desenvolvimento de Sistemas de Informação influenciam a disseminação de inovações geradas como resposta a padrões oriundos do governo eletrônico brasileiro. Para identificar qual padrão seria utilizado como referência para esse trabalho, precisou-se identificar padrões que tivessem sido gerados e efetivamente utilizados pela ampla rede do governo eletrônico brasileiro. A partir do portal do governo eletrônico brasileiro, www.governoeletronico.gov.br, foram identificados três guias principais. Os dois não selecionados foram: i) E-Mag, guia que trata de acessibilidade nos portais de governo eletrônico e ii) Guia Livre, referência de migração para software livre. O selecionado foi o guia E-Ping.
O guia E-ping, principal produto da Coordenação do E-Ping, representa uma tradução de uma rede de órgãos de governo da administração pública direta e indireta. Esse documento é importante na medida em que traz as orientações que procurará viabilizar a integração entre os sistemas que compõem o complexo de soluções disponibilizado pela Administração Pública Federal brasileira. A escolha desse documento como referência para este trabalho é justificada pelos seguintes motivos: i) pela possibilidade dele aperfeiçoar o diálogo sobre temas complexos entre os diversos atores envolvidos em um projeto de desenvolvimento de sistemas; ii) pelo potencial dele introduzir mudanças significativas nas rotinas dos projetos de desenvolvimento de sistemas; iii) pela provável necessidade de aumento da capacitação dos diversos atores envolvidos para viabilizar a implementação das recomendações previstas no documento; iv) pelo estímulo a investimentos em atualização tecnológica para que os diversos atores possam estar materialmente aptos a se adequarem às recomendações trazidas pelo E- Ping e v) dada a amplitude da rede do governo eletrônico, as soluções, capacitações e tecnologias testadas em projetos pioneiros que utilizem o guia E-Ping, serão potencialmente submetidas a diversas novas traduções em outros projetos de governo eletrônico, já que a necessidade de integração de sistemas é determinante para o alcance dos objetivos de oferecimento de transparência e eficiência que o Estado democrático deve perseguir.
A figura 3 mostra graficamente o relacionamento dos objetivos do trabalho com os instrumentos utilizados na pesquisa.
Figura 3: Metodologia e os objetivos específicos Fonte: Figura elaborada pelo autor
O primeiro objetivo específico do trabalho é: elaborar um modelo inicial de rede para a geração e disseminação de inovações que respondam a padrões oriundos do governo eletrônico. Para se chegar a esse modelo o primeiro passo foi fazer uma revisão da literatura que pudesse trazer os elementos conceituais necessários para o entendimento do problema a ser modelado. Em outras palavras era necessário entender os processos relacionados ao nível
micro dos atores que se envolvem em projetos de governo eletrônico ou influenciam a dinâmica destes, gerando inclusive indicações para políticas de governo no nível meso. Nesse sentido, toda a pesquisa tem como arcabouço conceitual os trabalhos de autores que discutem o processo de inovação a partir da perspectiva da firma, utilizando o enfoque neo- shumpeteriano, destacando entre outros Nelson e Winter (2005), Rosemberg (2005) e Tidd, Bessant e Pavitt(1997). O tema governo eletrônico se aproxima do estudo de inovação a partir da abordagem de Produtos e Sistemas Complexos, daí um aprofundamento em Davies e Hobday (2005). Vale destacar ainda que a necessidade de se estudar redes foi identificada no intuito de se entender processos de disseminação de inovação a partir de uma abordagem sócio-técnica. Foi então privilegiado o enfoque das Redes Tecno-Econômicas, conforme o entendimento de Callon (1991).
Com os conceitos definidos, procurou-se entender a dinâmica de consolidação da experiência do governo eletrônico brasileiro, como um todo, e mais especificamente da Coordenação do E-Ping. Os dados desse entendimento foram oriundos da documentação disponibilizada no portal do governo eletrônico www.governoeletronico.gov.br. Nessa parte da pesquisa foram acessados atas, normas, manuais e cartilhas. Tais documentos foram importantes para se identificar o funcionamento ideal e legal do E-Ping a partir do ponto de vista do governo.
Tendo em mãos os conceitos acadêmicos e uma visão de funcionamento do E-Ping por parte do Governo Federal, foi possível chegar ao modelo inicial perseguido pelo primeiro objetivo específico deste trabalho e que representa a primeira etapa da tradução de uma Rede Tecno-Econômica, a problematização (CALLON, 1986). Esse modelo inicial foi estabilizado em julho de 2008 tendo sofrido alterações apenas de forma e não de conteúdo. A idéia de não evolução desse modelo é que ele ofereceria um referencial estático para comparar a etapa da problematização com as demais etapas da tradução da rede.
O segundo objetivo específico é: identificar como as rotinas, a cumulatividade e a gestão de conhecimento atraem os atores para a rede modelada. O segundo objetivo está relacionado com a segunda etapa da tradução de uma RTE, ou seja, a atração, ou como os diversos atores são chamados a cumprir o papel que seria esperado deles.
Para o alcance do segundo objetivo seria necessário a seleção de um projeto para Estudo de Caso. O selecionado foi o INFOSEG por se tratar do projeto considerado pioneiro
na aplicação do guia de padronização da E-PING (SERPRO, 2005). Conforme Gerring (2004, p. 341), um Estudo de Caso pode ser conceituado como “um estudo intensivo de uma unidade de pesquisa para o propósito de entendimento de uma classe mais ampla de unidades similares” (tradução nossa). Por ser um projeto considerado como referência pela própria estrutura de Coordenação do Governo Eletrônico, o INFOSEG encaixa-se como objeto de pesquisa apropriado a um Estudos de Caso já que o estudo intensivo dessa unidade poderá trazer o entendimento das implementações de projetos que se utilizam do referencial da coordenação da E-Ping.
O aprofundamento necessário para caracterizar o Estudo de Caso conforme o entendimento de Gerring(2004) foi feito por diversas fontes, facilitando dessa forma a triangulação de informações necessárias para a geração de um entendimento robusto sobre a unidade de análise (EISENHARDT, 1989). Nesse sentido, para identificar como as rotinas, a cumulatividade e a gestão de conhecimento atraem os atores para a rede modelada foi feito um aprofundamento sobre o guia e-PING . Procurou-se avaliar o conteúdo do guia para identificar se nele já está inserido uma indicação de uma rotina que melhor possa tratar das necessidades de desenvolvimento de sistemas, tendo a interoperabilidade como foco. Além disso, procurou-se ver se o texto do documento traria outras indicações que pudessem apoiar as organizações na busca e seleção de rotinas. Foram avaliadas as definições tecnológicas especificamente relacionadas à desenvolvimento de sistemas.
Como a rotina é o conceito do qual parte os outros que são trabalhados nas etapas da tradução da rede de inovação, foram selecionados dois frameworks que tratam de processos de desenvolvimento de sistemas e a partir deles foram feitos quadros com contrastes entre o que eles oferecem e as demandas de uma gestão de inovação. Esse contraste procurou verificar até que ponto as rotinas, a cumulatividade e a gestão de conhecimento podem atrair os atores a participarem de uma rede de inovação. Esse quadro foi atualizado no capítulo que trata da etapa de envolvimento contrastando o que efetivamente ocorreu no projeto com o que era previsto na etapa de atração.
Para caracterizar os atores que potencialmente se envolveriam na rede de inovação, foram feitas visitas ao portal da INFOSEG (www.infoseg.gov.br). Recuperou-se no portal o histórico do projeto, as organizações de governo que se articulam e o motivos institucionais que levam essas organizações a se articularem. Por outro lado, como nem todos os atores
estariam representados nesse portal, utilizou-se do banco de dados do Portal da Transparência (www.transparencia.gov.br) para identificar os gastos de governo em projetos de TICs. Com essa base de dados entendeu-se melhor a atração desses projetos sobre as empresas de desenvolvimento de software. Essas empresas, tanto públicas como privadas, formam o outro conjunto de atores relevantes para a rede de inovação. Outras fontes documentais como estudos feitos pelo Ministério das Ciências e Tecnologia (BRASIL, 2006; BRASIL, 2008a) ajudaram a caracterizar essas empresas do ponto de vista da maturação em rotinas de desenvolvimento de sistemas.
Duas entrevistas semi-estruturadas realizadas com a Coordenação da E-Ping e com a Coordenação do Projeto apoiaram não só a descrição da etapas de atração, como também a de envolvimento e mobilização do processo de tradução. As perguntas procuraram elucidar o papel da rotina, cumulatividade, gestão de conhecimento e aprendizagem pelo uso do guia E- Ping na produção e disseminação de inovações.
O terceiro objetivo está relacionado com a terceira etapa da tradução de uma RTE, ou seja, o envolvimento dos atores. As rotinas efetivamente observadas no projeto demonstram com clareza como os atores efetivamente se envolveram no projeto. As informações capturadas nas entrevistas guiaram as outras ações de pesquisa necessárias para o alcance desse objetivo. Conforme indica Latour (1987), quando se utiliza o processo de tradução deve-se seguir os atores. Seguindo essa orientação vários atores que surgiram na etapa de problematização e nas entrevistas foram de alguma forma seguidos. Muitos desses atores estão localizados geograficamente distantes o que impediu um contato mais próximo na forma de entrevistas semi-estruturadas. Os recursos da TI, no entanto, permitiram de várias formas a aproximação com tais atores. Nesse sentido foram feitas consultas aos portais das empresas envolvidas buscando informações sobre a base de clientes, produtos e serviços oferecidos e rotinas de desenvolvimento de sistemas utilizadas. Alguns órgãos de governo e algumas empresas citados nas entrevistas foram seguidos também por meio de correspondência eletrônica. O ator Tribunal de Contas da União (TCU) que não aparecia na Problematização, mas foi percebido como tendo um papel relevante a partir das entrevistas, foi seguido através da leitura do relatório de auditoria, disponível em seu portal, que versava sobre o projeto INFOSEG. O PNUD, também citado nas entrevistas, teve seu portal visitado em busca de documentos que tratassem sobre rotinas de contratação de pessoal especializado em projetos
de TICs. Por fim, o próprio portal da INFOSEG foi aprofundado em busca de mais detalhes sobre as rotinas citadas na entrevista com a Coordenação do Projeto. A plataforma tecnológica que caracteriza o governo eletrônico foi portanto não só objeto de estudo mas também instrumento de coleta de informação.
As Redes Tecno-Econômicas valorizam o papel dos intermediários. Entre os intermediários estão os textos técnicos e outros documentos que circulam entre os atores. Essa característica da abordagem da RTE justifica assim uma grande ênfase na pesquisa documental.
A mesma lógica de seguir os atores foi utilizada para o alcance do quarto objetivo específico, que relaciona-se com a quarta etapa da tradução. Se analisarmos em conjunto as quatro etapas perceberemos mudanças na ênfase temporal. Para este estudo há portanto uma análise espacial, representada pelo fato de vários atores terem sido seguidos e uma análise temporal, dado aos quatro momentos da tradução. Tal abordagem está em linha com o entendimento de Gerring (2004) que afirma que um Estudo de Casos é sempre em torno de uma única unidade que pode servir como referência para uma classe mais ampla. Para o autor, um estudo pode ter variação temporal e/ou variação espacial. Nas situações de variação espacial um Estudo de Caso teria como casos as sub-unidades da unidade focada (Ex: Estados como sub-unidade da Unidade Federação). Quando houver apenas variação temporal, justifica-se o estudo de uma única unidade, sem ao menos haver a preocupação de análise de sub-unidades. Nessas situações a afirmação do autor que não pode existir Estudos de Caso de um único caso se concretiza pelo fato dos “casos” serem cortes temporais que são analisados de forma comparada.