O direito à cidade foi pioneiramente concebido como tal por Henri Lefebvre, na obra “Direito à cidade”, publicado em 1968. Em nível internacional, o delineamento mais preciso do que se entende como direito à cidade começou a ser elaborado a partir de 2001, no I Fórum Social Mundial, quando movimentos sociais e organizações não-governamentais de todo o mundo, articulados com a luta pela reforma urbana, tiveram a iniciativa de elaborar uma Carta Mundial do Direito à Cidade. Os debates tiveram continuidade no II Fórum Social Mundial (2002) e no Fórum Social das Américas e no Fórum Mundial Urbano, ambos de 2004, até que, finalmente no Fórum Social Mundial realizado em 2005, obteve-se a redação definitiva da Carta Mundial pelo Direito à Cidade40, a qual revela o compromisso das autoridades públicas internacionais e locais no sentido de garantir o respeito e a proteção dos direitos humanos para todos os habitantes das cidades, principalmente
40 Constitui instrumento dirigido a contribuir com as lutas urbanas e com o processo de reconhecimento no sistema internacional dos direitos humanos do direito à cidade. Disponível em:
<http://www.forumreformaurbana.org.br/index.php/documentos-do-fnru/41-cartas-e-manifestos/133-
carta-mundial-pelo-direito-a-cidade.html>. Acesso em: 23 dez. 2012. Cumpre ressaltar que, em 2005,
durante a realização do Fórum Social Mundial em Porto Alegre, o Governo brasileiro, por intermédio do Ministério das Cidades, se comprometeu formalmente com o teor da Carta Mundial do Direito à Cidade.
para as pessoas que se encontram em estado de vulnerabilidade41, e consiste em
um importante instrumento internacional de auxílio a entidades públicas e privadas, para melhor atuação em prol de cidades mais justas, democráticas e sustentáveis. Esta Carta define o direito à cidade
Como o usufruto equitativo das cidades dentro dos princípios de sustentabilidade, democracia e justiça social. É um direito coletivo dos habitantes das cidades, em especial dos grupos vulneráveis e desfavorecidos, que lhes confere legitimidade de ação e organização, baseado em seus usos e costumes, com o objetivo de alcançar o pleno exercício do direito à livre autodeterminação e a um padrão de vida adequado. O Direito à cidade é interdependente a todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente, e inclui, portanto, todos os direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais que já estão regulamentados nos tratados internacionais de direitos humanos. [...]. (art. 1º, item 2).
Pelo excerto, sobressai a ideia do direito fundamental à cidade que deita raízes no direito difuso, cujo objeto ou bem jurídico indivisível, de titularidade indeterminada e interligado por circunstâncias de fato, é a cidade, lócus de incremento de vários direitos fundamentais, tais como a moradia, o lazer, o trabalho, o direito de ir e vir (acessibilidade e locomoção), a educação, a saúde, entre outros. A garantia desse direito credita ao Poder Público o papel de concretizar as funções sociais da cidade em favor de todos os habitantes, particularmente dos segmentos sociais vulneráveis, tornando-se uma questão intrínseca ao planejamento da cidade e à sua sustentabilidade, compreendida de forma ampla e imbricada à qualidade de vida de todos os seus moradores.
A Carta reconhece que as cidades não oferecem condições de vida digna, pois os seres humanos não conseguem satisfazer suas necessidades básicas e tirar o máximo proveito dos serviços, bens, equipamentos e vantagens que elas têm a oferecer. Considerando que a cidade é o espaço de expressão de diversas formas de discriminações e de diferenças, a Carta encera um plexo de direitos e garantias fundamentais e traz a lume a necessidade de melhoria dos espaços públicos das cidades para todos os cidadãos, principalmente das pessoas que se encontram em
41 O capítulo II, item 4 (Proteção especial de grupos e pessoas vulneráveis), alínea 4.3 da Carta estabelece que "As Cidades, mediante políticas de afirmação positiva aos grupos vulneráveis devem
suprir os obstáculos de ordem política, econômica e social que limitam a liberdade, equidade e de igualdade dos cidadãos(ãs), e que impedem o pleno desenvolvimento da pessoa humana e a participação efetiva na organização política, econômica, cultural e social da cidade".
situação de vulnerabilidade. Nesse sentido, acidade é um espaço coletivo culturalmente rico e diversificado que deve pertencer a todos os seus habitantes.
Consoante os arts. XVIII e XXI da referida Carta, as redes e organizações sociais, os governos nacionais e locais e os organismos internacionais se comprometem a empreender esforços conjuntos no sentido adotar todas as medidas necessárias, na forma adequada e imediata, para assegurar o direito à cidade para todas as pessoas e de adotar, difundir e efetivar a Carta Mundial pelo Direito à Cidade como um dos paradigmas de que um mundo melhor é possível nesse milênio. Saule Júnior (2007) discorre acerca desse documento, que poderá trazer nova concepção à ideia de cidade e suas funções, pois
[...] a Carta Mundial do Direito à Cidade está sendo fruto de um processo internacional de debates e discussões, de modo a tratar de assuntos estratégicos para as cidades, como o tema da governança urbana democrática, da implementação dos direitos econômicos, sociais e culturais dos habitantes das cidades, da adoção de uma economia mais justa e solidária, que promova o desenvolvimento humano de forma sustentável, dos compromissos a serem assumidos pelos diversos segmentos da comunidade internacional para o seu cumprimento, e as ações necessárias para o reconhecimento internacional do direito à cidade como direito humano.
O direito à cidade, da mesma forma que outros temas, tem vários significados, dimensões e conteúdos, o que demonstra a complexidade do processo de urbanização, da produção do espaço, da reprodução ampliada do capital, das desigualdades sociais, econômicas e socioespaciais. Por isso, Lefebvre repudia a postura determinista, positivista e metafísica do urbanismo modernista. Ao mesmo tempo, refuta o caráter alienante da própria pretensão de tornar os problemas urbanos uma questão meramente administrativa, técnica e científica. Em oposição a essa perspectiva, Lefebvre politiza a produção social do espaço, pois considera que as conformações espaciais e sociais ocorridas nas cidades derivam de interações motivadas por relações humanas, econômicas e políticas conflitantes. Por isso, concebe a cidade como obra humana coletiva em que cada indivíduo e comunidade deve ter espaço para manifestar sua diferença. A apropriação e fruição do espaço deve ser coletivo, pois lutar pelo direito à cidade é romper com a sociedade da indiferença e caminhar para um modo diferencial de produção do espaço urbano.
Conforme Lefebvre (1991, p. 135), “o direito à cidade se manifesta como forma superior dos direitos". Trata-se, portanto, de um direito de caráter amplo e significa a materialização de todas as necessidades humanas, desde as mais
elementares até aquelas consideradas mais “sofisticadas”. Lefebvre postula a concepção de que o direito à cidade requer considerações sobre as necessidades e interesses dos atores sociais quanto ao usufruto dos espaços da cidade, pois tais atores indubitavelmente vivenciam diferentes formas da vida nesses espaços. Considera impossível pensar o espaço tão-somente como expressão do valor de troca, de consumo e de mercadoria.
Lefebvre pensa o espaço como “a inscrição do tempo no mundo”: Os ritmos da população urbana definem o cotidiano, formado por uma multiplicidade de momentos, com diferentes durações. Nesse diapasão, ao analisar o pensamento de Lefebvre, Whitacker (2010, p. 137) afirma:
Numa análise do espaço, Lefebvre coloca a apropriação não como um simples ato de se apoderar fisicamente da cidade (embora não o exclua), mas de passar a desvendá-la, compreendê-la, direcioná-la, valorizá-la conscientemente, suplantando a troca pelo uso. A apropriação está referenciada a qualidades, em oposição à propriedade referenciada a quantidades. [...].
Considerando que espaço e tempo refletem relações sociais de produção, Lefebvre (2001, p. 56) afirma que a cidade é "projeção da sociedade sobre um local, isto é, não apenas sobre o lugar sensível como também sobre o plano específico, percebido e concebido pelo pensamento, que determina a cidade e o urbano". É por meio de uma "reapropriação" do espaço e do tempo, da própria produção do espaço, que Lefebvre propõe a reconstituição da unidade espaço-temporal (LEFEBVRE, 2008, p. 12). O direito à cidade seria o direito de encontro e de acesso a essa centralidade.
Segundo Lefebvre, "O direito à cidade significa, portanto, a constituição ou reconstituição de uma unidade espaço-temporal, de uma reunião, no lugar de uma fragmentação" (LEFEBVRE, 2008, p. 32). Para o autor, o direito à cidade seria a expressão do movimento democrático de apropriação do espaço e de reconstituição do espaço-tempo como mecanismo principal para a superação das desigualdades e possibilidade de inserção de todos os cidadãos à centralidade (LEFEBVRE, 2008).
Uma das características da cidade em que vivemos é a sua distribuição e usos diferenciados: as diversas áreas não possuem formas semelhantes de ocupação nem as mesmas facilidades urbanas, nem pessoas com idênticas características sociais e econômicas. A cidade, como uma arena com diferentes
agentes e interesses, tensões e conflitos urbanos, expressa um espaço de relações objetivas entre esses sujeitos.
À cidade considerada bem social e espaço público de significação e mediação historicamente construído, deve ser aplicada uma abordagem interdisciplinar e indissociável da noção de tempo. Nesse aspecto, Santos (1999) ressalta que "sendo o espaço geográfico um conjunto indissociável de sistemas de objetos e sistemas de ações, sua definição varia com as épocas, isto é, com a natureza dos objetos e a natureza das ações presentes em cada momento histórico". Em outras palavras, a reflexão sobre o espaço da cidade deve sempre partir da realidade local, levando em conta não apenas os diferentes atores sociais, como também o espaço-tempo que se institucionaliza nas políticas públicas e projetos urbanos. O espaço público deve constituir o lugar privilegiado da pluralidade social, a referência autêntica da forma urbana para os novos traçados, para a definição dos parâmetros urbanísticos.
Exterioriza Ahmed (2011, p. 82) a percepção sobre a tendência inclusiva da cidade: "O que é a cidade, senão o produto de uma experiência de criação, que não há de ser aquela que exclui, mas que otimiza, que agrega, que multiplica? "Como expressão da sociedade, Castells (2005, p. 534) assevera que os processos sociais se constroem dentro de uma dinâmica da estrutura social, influenciando a construção do espaço, atuando sobre o espaço construído. Nesse sentido, o espaço não pode ser entendido sem referências às práticas sociais e, por conseguinte, nem o espaço nem o tempo podem ser compreendidos sem direta relação com a ação humana, com as práticas sociais.
No plano interno, o direito à cidade obteve dimensão constitucional a partir da promulgação da Constituição da República de 1988 que incluiu no título “Da Ordem Econômica e Financeira”, o Capítulo II, dedicado à Política Urbana, o qual estabeleceu que a cidade deverá cumprir a sua função social. Não obstante, desde a promulgação da nossa Carta Política, o ordenamento jurídico do país ressentia-se da edição de normas legais de natureza infraconstitucional para disciplinar os arts. 182 e 183 da referida Carta, que tratam da política urbana. Por meio do Estatuto da Cidade (2001), podemos afirmar que o direito à cidade foi densificado no plano infraconstitucional, pois o art. 2º do referido diploma legal estabelece como a primeira das diretrizes da política urbana a “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. Esse evento leva Saule Junior (2007, p. 50) a afirmar:
Com o Estatuto da Cidade, ocorre um profundo impacto no direito à cidade, que deixa de ser um direito reconhecido somente no campo da política e passa a ser um direito reconhecido no campo jurídico. Com o Estatuto da Cidade, o direito à cidade se transforma num novo direito fundamental no direito brasileiro, integrando a categoria dos direitos coletivos e difusos.
Na mesma linha de raciocínio, Prestes (2008) assegura que o direito à cidade é um direito de natureza fundamental que decorre das previsões constitucionais relativas à política urbana. A autora sustenta a fundamentalidade desse direito, por intermédio da abertura, concedida pelo § 2 do art. 5° da Carta Magna, ao estabelecer que “os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”. Explica a autora (2008, p. 58):
Para identificação de um direito fundamental fora do catálogo, será necessária a constatação da ocorrência dos critérios da substância e da relevância, que são imprescindíveis para a identificação do direito como fundamental, bem como a constatação da efetiva importância que aquele direito possui para a comunidade em determinado momento histórico.
Quando se analisa o direito à cidade, é perceptível a relevância político-jurídica do reconhecimento deste direito fundamental, haja vista o enorme contingente de pessoas que vivem e dependem da cidade [...].(Grifo nosso).
Na qualidade de direito fundamental, o direito à cidade é um direito síntese, congregando um catálogo de inúmeros outros direitos também fundamentais, a exemplo do direito à moradia, saneamento e transporte coletivo. Tem forte interdependência com outros direitos fundamentais, tendo zonas de convergência e superposição com estes. Identificar o direito à cidade como um direito fundamental significa que este direito está reconhecido e protegido pela Constituição Brasileira, diferenciando-se do direito humano à cidade exatamente em face do critério da positivação.
A concepção de direito fundamental à cidade deve partir de vetores constitucionais e a eles sempre retornar para demonstrar as possibilidades abertas pelo texto constitucional. Em que pese a existência de inúmeras normas atinentes ao direito à cidade no âmbito nacional e internacional, elas próprias não podem ser
topicamente consideradas como microssistemas que não se relacionam, mas parte de um todo maior que precisam refletir e possibilitar a concretização do direito à cidade, que tem o cidadão em seu centro, a dignidade da pessoa humana seu fio condutor e o texto constitucional como um instrumento para sua concretização.
A Constituição da República reconhece, pela primeira vez, que as cidades são espaços de poder político, atribuindo força normativa vinculante à qualidade de vida urbana, tornando o direito à cidade um direito fundamental constitucional. De fato, em face da atribuição constitucional quando estabelece as diretrizes gerais da política urbana, o direito à cidade é concebido como um direito fundamental, decorrente do princípio das funções sociais da cidade.
O direito à cidade deverá ser alçado ao patamar dos direitos coletivos e difusos, o que permite o emprego de remédios processuais destinados à proteção de direitos coletivos em sentido amplo, como a ação popular, o inquérito civil e a ação civil pública. Nesse sentido, a Carta Mundial do Direito à Cidade não só estabelece um rol de direitos, mas também prevê que deverão ser utilizados meios administrativos e judiciais para ser garantido o direito à cidade a todos os seus habitantes, conforme preceitua o art. XX - Exigibilidade do direito à cidade42.
Portanto, frente à lesão ao direito à cidade como as ações e omissões, medidas legislativas, administrativas e judiciais, e práticas sociais que resultem no impedimento, em recusa, em dificuldade e impossibilidade do exercício de tal direito, a própria Carta traz à baila um conjunto de instrumentos administrativos e jurídicos dirigidos à garantia do direito à cidade. Na mesma direção, Osório (2003, p. 197) anota:
Para assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, como interesse difuso de todos os seus habitantes, deve ser conferida legitimidade de ação na esfera administrativa e judicial a qualquer habitante ou grupo de moradores para atuar na defesa dessas funções sociais e da ordem urbanística.
O direito a cidade é um direito difuso, pois é de interesse de toda a coletividade, da população como um todo. Na lição de Mancuso (1998, p. 124), os direitos ou interesses difusos são "meta individuais, que, não tendo atingido o grau de agregação e organização necessários à sua afetação institucional junto a certas entidades ou órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos, restam
42 ARTIGO XX. EXIGIBILIDADE DO DIREITO À CIDADE: Toda pessoa tem direito a recursos administrativos e judiciais eficazes e completos relacionados com os direitos e deveres enunciados na presente Carta, desde que não desfrute destes direitos.
em estado fluído, dispersos no seio social”. Acrescenta ainda o autor (1998, p. 124- 25), que tais interesses caracterizam-se "pela indeterminação dos sujeitos, pela indivisibilidade do objeto, por sua intensa litigiosidade interna e por sua tendência à transição ou mutação no tempo e no espaço". É por isso que todos os indivíduos possuem legitimidade para defender e exigir que seja adotada a função social da cidade, independente de qualquer situação.
A cidade deve ser um espaço onde todas as pessoas possam desfrutar e realizar todos os direitos e garantias fundamentais, mediante a construção de condições de bem estar coletivo com igualdade e justiça social. Nas cidades devemos priorizar o interesse público, definido coletivamente, garantindo o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do território. O direito à cidade significa a construção de uma ética social fundamentada na justiça social e na cidadania. Desse modo, o direito fundamental à cidade deve conduzir as políticas públicas em direção à construção de uma cidade inclusiva, compartilhada, digna, equitativa, justa, democrática, pacífica, solidária e cidadã. Infelizmente, a efetividade desse direito representa um empreendimento ético-jurídico de grande magnitude.
Para proteger e fazer cumprir adequadamente o direito à cidade são necessárias a inclusão jurídica de princípios, regras e instrumentos destinados ao reconhecimento e à institucionalização de direitos para as pessoas que moram nas cidades, assim como atribuir competências ao Poder Público – particularmente ao municipal – para aplicar instrumentos que consigam cumprir com a função social da propriedade urbana, assim como a promoção de políticas públicas destinadas a tornar efetivo esse direito e os direitos conexos e inter-relacionados a ele.
Com a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade, a cidade passa a submeter-se a uma nova disciplina jurídica, que é a categoria de bem ambiental de uso comum do povo. Deve, pois, a cidade ser interpretada à luz dos fundamentos constitucionais da dignidade da pessoa humana, vinculando-se a execução da política urbana ao conceito de sadia qualidade de vida. Nesse viés, direito à cidade no Brasil é um conceito em construção e tem na leitura de um direito constitucional à cidade o seu nascedouro.
Concebemos o espaço como local dinâmico. Para tanto, recorrermos a Lefebvre (2008, p. 62), que assim o conceitua:
O espaço é político e ideológico. É uma representação literalmente povoada de ideologia. Existe uma ideologia do espaço. Porque? Porque esse
espaço, que parece homogêneo, que parece dado uma vez na sua objetividade, na sua forma pura, tal como o constatamos é um produto social. A produção do espaço não pode ser comparada à produção deste ou daquele objeto particular, desta ou daquela mercadoria. E, no entanto, existem relações entre a produção das coisas e a produção do espaço. Essa se vincula a grupos particulares que se apropriam do espaço para geri-lo, para explorá-lo. O espaço é um produto da história, com algo outro e algo mais do que história no sentido clássico do termo.
Alargando a dimensão estritamente material, a categoria espaço abrange além do aspecto físico, albergando o simbólico, o virtual etc. Deve ser analisado a partir de uma multiplicidade de fatores. O contexto urbano compreende espaços, equipamentos, construções, atores sociais etc. É um repertório de possibilidades. O conceito de espaço abrange o território e compreende também as feições dinâmicas que sobre ele se desenvolvem. E sobre esse espaço irá se estabelecer o direito à cidade. Nesse sentido, prossegue Lefebvre (2008, p. 32), definindo o direito à cidade:
[...] o direito à cidade estipula o direito de encontro e de reunião; lugares e objetos devem corresponder a certas necessidades, em geral mal conhecidas, a certas funções menosprezadas, mas por outro lado, transfuncionais: a necessidade da vida social e de um centro, a necessidade e funções lúdicas, a função simbólica do espaço. [...] O direito à cidade significa, portanto, a constituição de uma unidade espaço temporal, de uma reunião, no lugar de uma fragmentação. Ela não elimina as lutas. Ao contrário!
O território da cidade é plural, diversificado, palco de conflitos, de interesses e lógicas divergentes e contraditórias. Constitui realidades e práticas complexas. É fruto de ação coletiva. Atribuindo grande envergadura à questão sócio-espacial, Lopes (2009, p. 173) consagra o espaço público enquanto:
[...] espaço-tempo concreto, situado na trama histórica e social; espaço produzido e representado, socialmente construído e apreendido, sem perder no entanto, a sua especificidade e materialidade específica.
Construir um modelo sustentável de vida nas cidades, baseado nos princípios de solidariedade, liberdade e igualdade, dignidade e justiça social, fundamentados no respeito às diferenças sócio-culturais urbanas ainda é um desafio.
Por oportuno, Scheid (2008, p.14) acredita que a “cidade deve ser pensada como espaço para o exercício garantido dos direitos humanos de todas as dimensões para todos indiscriminadamente”, ou seja, a autora defende que o “lócus