Como se sabe, a Constituição de 88 estabeleceu os conselhos de gestão setoriais nas políticas sociais. A grande novidade dos conselhos gestores é o fato de eles terem sido criado com a intenção de estabelecer um novo padrão de relação Estado-sociedade (GOHN, 2004, HOUTZAGER et al, 2005). Eles surgem como uma das principais inovações democráticas no campo das políticas públicas, na medida em que estabelecem espaços de interlocução permanente entre governos e a sociedade civil organizada.
Esses conselhos gestores de políticas públicas diferem de outros já experimentados na história recente do país como os conselhos comunitários da década de 1970, criados pelo poder público para mediar suas relações com movimentos e organizações populares ou os conselhos populares, criados por iniciativa da própria sociedade civil, nas décadas de 1970 e 1980, visando estabelecer negociações com o poder público, além do controle sobre recursos e instituições (CUNHA e JARDIM, s/d).
Sua origem está fortemente vinculada ao Movimento Sanitarista e à área da saúde. É a VIII Conferência Nacional de Saúde10, realizada em 1986, que estabelece o marco para a criação dos conselhos, seja no seu próprio regimento, que prevê a inédita participação da sociedade civil na Conferência, seja na recomendação que trata da constituição de um novo Conselho Nacional de Saúde, de composição mista entre Estado e sociedade civil, com o papel “de orientar o desenvolvimento e avaliar o desempenho do Sistema Único de Saúde, definindo políticas, orçamento e ações” (CARVALHO E TEIXEIRA, 2000, p. 54). Estavam postas as bases que iriam influenciar os movimentos sociais e a Assembléia Constituinte para a introdução no texto constitucional do princípio da participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas.
O desejo da participação popular foi manifestado à Constituinte através da proposta de garantia de iniciativa popular, manifesto que colheu mais de 400 mil assinaturas e foi aceito pela Assembléia Constituinte. Esse mecanismo de participação popular, além da possibilidade de apresentar sugestões e de realizar audiências públicas nas subcomissões temáticas (BENEVIDES, 1991), mobilizou intensamente a sociedade civil brasileira 11.
10 Realizada em março de 1986, em Brasília, sob a presidência do médico Antônio Sérgio da Silva Arouca, na época presidente da Fiocruz, a VIII Conferência Nacional de Saúde teve a participação de mais de quatro mil pessoas, com representantes de quase todas as entidades públicas do setor saúde. Sua principal conquista foi a elaboração de um projeto de Reforma Sanitária defendendo a criação de um sistema único de saúde que centralizasse as políticas governamentais para o setor, desvinculadas da Previdência social e, ao mesmo tempo, regionalizasse o gerenciamento da prestação de serviços, privilegiando o setor público e universalizando o atendimento (SUS). (Coleção VIII Conferência Nacional de Saúde. Disponível em http://www.coc.fiocruz.br/areas/dad/guia_acervo/arq_pessoal/conferencia_nacional.htm
11 A partir da iniciativa popular foram apresentadas 168 emendas à Assembléia nacional Constituinte, para as quais foram colhidas cerca de 12 milhões de assinaturas, sendo que 60% delas foram aprovadas e constam do texto constitucional (CARVALHO E TEIXEIRA, 2000).
A possibilidade de apresentar sugestões e realizar audiências públicas mobilizou a sociedade civil organizada - movimentos sociais, organizações sindicais e profissionais, militantes políticos - e representantes do Estado. Multiplicaram-se os fóruns, plenários, encontros temáticos específicos, ode se discutiram as propostas a serem defendidas e encaminhadas à Assembléia Constituinte. Essa conjuntura excepcionalmente favorável à participação popular possibilitou que fosse introduzido no cenário político a perspectiva do exercício do poder diretamente pelo povo, de forma combinada com a representação política tradicional. É importante lembrar também que, apesar dos muitos avanços quanto aos diretos civis e sociais, as forças progressistas sofreram sérias derrotas no palco do Congresso Constituinte, entre as quais se destaca a derrota do parlamentarismo, a aprovação da expansão do mandato presidencial para cinco anos e a derrota do projeto de Reforma Agrária.
Entre as conquistas, nesse caminho da busca pela descentralização e democratização, foram instituídos os conselhos de políticas setoriais. Suas decisões, de forma ideal, devem tratar da gestão de bens públicos, do estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação, das definições de prioridades (inclusive orçamentárias), da regulação e da normatização das ações de determinada área de política pública e do controle público sobre o Estado (AVRITZER, 2003; CARVALHO, 2000; GOHN, 2001; SANTOS, 2003).
De forma geral, pode-se dizer que como órgãos colegiados os conselhos são instâncias de participação semidireta, onde quem participa são as instituições sociais e não diretamente a população. A composição geralmente é paritária, mesmo número de representantes do governo e da sociedade e alguns, como da Saúde e do Emprego, são tripartites – representantes dos usuários, dos trabalhadores do setor e dos prestadores de
serviços públicos e privados. As instituições devem ser eleitas em fórum próprio do segmento social que representam e a autonomia da sociedade civil para escolher seus representantes é o princípio básico para a garantia da representação social (SANTOS, 2003; CÔRTES, 2004).
É possível entender também que os conselhos setoriais no Brasil atendem ao duplo entendimento que se tem do termo “organização” (FRIEDBERG, 1995) – enquanto “objeto social” e enquanto “processo social”. Ou seja, os conselhos são organizações, no sentido formal, na medida em que se constituem num conjunto de pessoas regidas por regras e hierarquia “com vistas a assegurar a cooperação e a coordenação de seus membros no cumprimento de determinados fins” (1992 p.375). Ao mesmo tempo, foram criados como resultado das lutas de movimentos sociais para desempenhar um papel de inovação nas relações de forças na esfera das decisões de política públicas no país. A submissão aos poderes locais dominantes, no entanto, e as precariedades da participação social nestas novas organizações estão entre os principais temas de estudos críticos destas novas organizações (ABRAMOVAY, 2001; GOHN, 2004; TÓTORA & CHAIA, 2004).
Como fóruns institucionalizados, são similares aos encontrados na Inglaterra, Itália, Estados Unidos ou Canadá (CÔRTES, 1996). Entretanto, no caso brasileiro, eles apresentam, ao menos nos números e registros oficiais, uma “vitalidade, em termos de envolvimento de participantes, e um nível de disseminação pelo país e pelas diversas áreas da política social, que não encontram paralelo nesses países” (CÔRTES, 2004, p.250). Dados do IBGE (2001) apontavam, até 1999, a existência de aproximadamente 27 mil conselhos, numa média de 4,9 conselhos por município: 99% dos municípios brasileiros têm conselhos de saúde, 91% de educação e assistência social e 71% de
crianças e adolescentes. Evidente que não se sabe ao certo quantos destes conselhos de fato funcionam e que papel efetivamente cumprem.
Os conselhos municipais de desenvolvimento rural (CMDRs) não são citados no documento do IBGE sobre o Perfil dos municípios brasileiros (2001), devendo estar incluídos na categoria “outros”, presentes em 52% dos municípios do país. A imensa maioria dos conselhos de desenvolvimento rural formou-se no Brasil uma década depois da onda municipalizadora da Constituinte, a partir de 1997 (ABRAMOVAY, 2001), condicionada à liberação de recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Desse outro momento e seu contexto falaremos mais detalhadamente ainda neste capítulo.