Em 2001, inicia-se novo governo municipal. As creches permaneciam atreladas à SAS, ultrapassando o término do prazo estabelecido na LDBEN/96, para incorporação dessas instituições ao sistema municipal de ensino. A gestão de Marta Suplicy (2001-2004) foi responsável pela transição, formulação e implementação da política de creches da Secretaria de Assistência Social (SAS) para a Secretaria de Educação (SME). Desde então, vivemos em um longo processo de transição das creches para o sistema educacional que tem culminado em avanços e estagnações,
que não necessariamente tem proporcionado a superação da concepção assistencialista.
Assim que a prefeita assumiu o cargo, atendeu o compromisso já firmado com pais e entidades durante sua campanha. Ao publicar o Decreto nº 40.268, de 31 de janeiro de 2001, determinou que as creches municipais da rede direta e indireta e as particulares conveniadas, poderiam atender a crianças de 0 a 6 anos e 11 meses de idade e estabeleceu que as creches municipais da rede direta e indireta passariam a denominar-se, a partir de 1º de julho de 2001, Centro de Educação Infantil (CEI)55.
No mesmo documento, ficou estabelecido que os convênios e aditamentos celebrados entre as entidades e organizações sociais e a Municipalidade, deveriam conter plano de trabalho, a serem submetidos à aprovação de SME, conforme disposto na LDBEN/96 e nas diretrizes fixadas pela Comissão Intersecretarial.
Dada a complexidade dessa transição, instituiu-se a 2ª Comissão Intersecretarial SME/SAS para inclusão das creches na Rede Municipal de Ensino (RME), através da Portaria Intersecretarial SME/SAS nº 01, de 28 de janeiro de 2000. Em 27 de abril de 2001, houve alterações do grupo de trabalho, conforme a Portaria Intersecretarial SME/SAS nº 3, ocasionando revisão de estudos e encaminhamentos. A comissão teve como objetivo planejar e operacionalizar a integração das creches, propor política de Educação Infantil e propor normas de funcionamento dos equipamentos que atendiam crianças de 0 a 6 anos, competências de ambas as Secretarias à nova sistemática legal. As comissões foram formadas por técnicos da SAS e supervisores da SME. Ao mesmo tempo, se discutia o cuidar e o educar, as políticas públicas para a EI, a formação das profissionais, o currículo, entre outros. Foram apresentadas propostas, referentes a prédios e equipamentos, recursos humanos, gestão, projeto pedagógico e regimento de creche, supervisão das creches, entre outros. As propostas apontavam que, respeitadas as especificidades das creches da rede direta, seriam dotadas de condições e tratamento equitativos, com relação às demais unidades escolares da RME.
A promulgação da Lei nº 9.394/96 (LDBEN/96) e da Lei nº 10.172/01 (PNE 2001-2010) propulsionou a PMSP a publicar Decreto nº 41.588, de 28 de dezembro de 2001, transferindo os CEIs, da rede direta municipal, com suas atribuições,
55 Neste estudo continuaremos a utilizar o termo creche, sempre que oportuno, em consonância com o termo preceituado na atual LDBEN/96.
pessoal, acervo, recursos financeiros e próprios municipais da SAS para a SME, passando a integrar a RME; e a Portaria Intersecretarial nº 10, de 28 de dezembro de 2001, que regulamenta e transfere a estrutura administrativa e pedagógica das creches da rede direta da SAS para a SME, a partir de 01 de janeiro de 2002.
Em 2002, foi instituído o Decreto nº 42.248, de 05 de agosto, que regulamentou a Lei nº 13.326, de 13 de fevereiro de 2002, definindo os requisitos necessários para o programa de integração das creches no sistema municipal de ensino. A discussão referente à transição das creches para a SME foi acentuada. Diversas subcomissões de trabalho foram formadas, de acordo com interesses que surgiam no decorrer do processo de transição (SANTOS, 2007).
Nos anos subseqüentes da gestão Marta Suplicy, foram publicadas no Diário Oficial do Município (DOM) várias Portarias, Decretos e Comunicados sobre os procedimentos a serem adotados na organização e funcionamento dos CEIs da rede direita, indireta e conveniada.
Esse período foi marcado por características relevantes: o retorno à expansão da rede direta; a adoção de integração da educação em um único equipamento, denominado Centros Educacionais Unificados (CEUs)56, e a descentralização da administração da política para o âmbito das 31 subprefeituras. Também foi nesse momento que foram criadas as vagas por meio de concurso público para professores de desenvolvimento infantil (PDIs), profissionais com formação no nível médio – magistério - ou pedagogia, que viriam a substituir as ADIs57, atendendo à orientação da nova LDBEN/96.
Como já assinalado, os governos de José Serra (2005-2006) e Gilberto Kassab (2006-2012)58 adotaram a expansão de creches por meio da rede conveniada como principal recurso para ampliar a capacidade da administração pública de atender à demanda da população por creches. A administração das redes voltou à configuração numérica anterior, representada, do ponto de vista geográfico, por 13
56Os CEUs, segundo documentos oficiais, têm como finalidade uma educação integral, atendendo crianças de 0 a 14 anos. Os CEUs abrangem, em suas unidades, Centros de Educação Infantil (CEI), Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEI) e Escolas Municipais de Educação Fundamental (EMEF). Também dispõem de atividades esportivas e culturais.
57Desta feita, com salários mais atrativos. As ADIs que não tinham escolaridade exigida para o cargo, receberam formação custeada pela PMSP e tiveram seus cargos transformados conforme Lei 13.574/03 e foram inseridas na carreira do magistério.
58 Após a renúncia de José Serra, em 2006, para se candidatar ao Governo do Estado de São Paulo, Gilberto Kassab assumiu a PMSP, sendo reeleito na campanha eleitoral seguinte.
Diretorias Regionais de Educação, porém as 31 subprefeituras e 96 distritos permaneceram59.
Ishida (2014), mencionando como fonte o jornal O Estado de S. Paulo, informou que Kassab prometeu acabar com a falta de vagas em creche, porém ao final do seu segundo mandato, a espera por vaga na Rede Municipal bateu recorde, atingindo o número de 174.168 crianças paulistanas, de 0 a 3 anos de idade, na fila por uma matrícula em creche.
É importante lembrar que, ainda na gestão do prefeito Kassab, diante de pressões da sociedade civil, foi criado e disponibilizado ao público um sistema de cadastro virtual, permitindo o acompanhamento da evolução do atendimento público à demanda populacional pelas vagas em creches, em consonância com o estabelecido no Decreto nº 47.155, de 31 de março de 2006, que regulamentou a Lei nº 14.127/06. Até então, a demanda era registrada em livro próprio de cada unidade e a pessoa interessada podia efetuar inscrição em várias creches. Como não havia sistema único de cadastro, era praticamente inviável o cálculo real da demanda existente.
Ainda no campo da legislação municipal, em 2007, o então prefeito Gilberto Kassab promulgou a Lei nº 14.660/07 que consolida o Estatuto dos Profissionais da Educação Municipal, reorganizando o quadro de profissionais de educação. A carreira do Magistério Municipal passou a ser configurada pela classe dos docentes, enquadrando os professores de desenvolvimento infantil, contudo com nova terminologia (professor de educação infantil – PEI), para atuar exclusivamente nas creches; e da classe dos gestores educacionais, que inclui o coordenador pedagógico, o diretor de escola e o supervisor escolar, com liberdade de atuação nos diferentes segmentos da Educação Básica.
Dessa forma, a administração municipal, eliminou parte dos entraves legais existentes entre os profissionais oriundos da SAS e os profissionais que já atuavam na SME. Também em corroboração às mudanças no caráter da política, houve concursos para professor de educação infantil - com formação superior em Pedagogia ou equivalente, admitindo-se o curso de magistério - em substituição aos professores de desenvolvimento Infantil (SOARES et al, 2011).
Em 2013, o atual governo de Fernando Haddad lançou o programa Política
Municipal para o Desenvolvimento Integral da Primeira Infância na Cidade de São Paulo – São Paulo Carinhosa, por meio do Decreto nº 54.278, que visa ampliar as
ações realizadas por 14 secretarias municipais para a promoção de desenvolvimento integral das crianças com idade entre 0 e 6 anos. Entre as propostas estão ampliar o número de vagas em creche e a inclusão do programa Saúde na escola na Educação Infantil. Segundo o site oficial da PMSP, o prefeito pretende priorizar a construção de creches nas áreas mais afastadas do centro, consideradas mais pobres e com menos acesso aos serviços.
Também em 2013, a PMSP apresentou o Programa Mais Educação São Paulo, com o objetivo de instituir o Programa de Reorganização Curricular e Administrativa,
ampliação e fortalecimento da RME, a ser desenvolvido em todas as etapas e
modalidades da Educação Básica, devendo ser implementado pela gestão municipal, até 2016. Segundo o próprio documento, o texto abrange um conjunto de temas concernentes à necessária revisão dos conceitos e metodologias dos currículos até hoje propostos e versa sobre alterações de estrutura e funcionamento da RME. Nele, reconhece-se expressamente que a Educação Infantil paulistana tem como um dos desafios superar a divisão entre as faixas etárias de 0 a 3 anos e de 4 a 5 anos e 11 meses, garantindo o atendimento integrado à criança com base na pedagogia da infância, que busque articular as experiências e os saberes das crianças com os conhecimentos que fazem parte do patrimônio cultural, artístico, ambiental, científico e tecnológico, de modo a promover o desenvolvimento integral das crianças.
No que se refere ao atendimento à demanda na EI, o documento esclarece que, na Rede Municipal de Ensino de São Paulo, a primeira etapa da Educação Básica é oferecida nos Centros de Educação Infantil (CEIs), Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEIs), Centro Municipal de Educação Infantil (CEMEI), Centro de Educação e Cultura Indígena/Centro de Educação Infantil Indígena (CECI/CEI) e Escola Municipal de Educação Básica Bilíngue para Surdos (EMEBS), que são considerados espaços coletivos e privilegiados de vivência da infância.
O Mais Educação São Paulo chega com o compromisso de ampliação do atendimento na EI, por meio da construção de novas unidades em parceira com os governos estadual e federal, pela participação nos Programas ProInfância e Brasil Carinhoso, bem como pela rede indireta e conveniada, buscando, assim, minimizar o
déficit de vagas no município de São Paulo. Para tanto, propõe a criação de novos CEMEIs, que se constitui em uma das formas de atendimento na EI, oferecida em unidades que atendem crianças de 0 a 5 anos e 11 meses em um mesmo prédio. Dados numéricos sobre a proposta de expansão para a EI serão apresentados mais adiante.
O percurso histórico contemporâneo da creche, inserida no campo da educação desde 1996, prosseguiu impregnado de ambivalências. Ora ela esteve mais próxima da Assistência Social, para atender a população necessitada, ora esteve próxima da Educação, como direito universal de todas as crianças pequenas e um dever do Estado. Vejamos, a seguir, alguns exemplos que sustentam tais argumentações.
O Estatuto do Magistério Municipal em São Paulo, Lei nº 11.229/92, fruto da mobilização, conquistas e derrotas da categoria docente frente ao poder público, sem passar por nenhuma revisão, em decorrência da LDBEN/96, foi referenciado, por vezes, na tentativa de enquadrar as creches na formatação das demais etapas educacionais, muitas vezes negligenciando a especificidade da criança pequena, bem como a história da creche60. Paradoxalmente, em momentos em que profissionais das creches reivindicavam direitos, adequações e oportunidades iguais às oferecidas às escolas, não raramente recebiam a negativa respaldada pela “especificidade” dessa etapa, geralmente apoiada em apelos assistencialistas, muitas vezes, já superados pelos trabalhadores dessas instituições.
Como outro exemplo, podemos trazer a situação específica das creches diretas que não contavam com férias coletivas, desde a sua origem. Segundo Haddad (1991) a resistência relacionava-se diretamente com a problemática social das famílias. No que tange a esse assunto, o governo da capital paulista, através da Portaria nº 5.285, de 17 de novembro de 2004, autorizou o recesso escolar nas creches diretas e, posteriormente, a Portaria Municipal nº 5.377, de 15 de novembro
60Para exemplificar, podemos citar a presença do auxiliar de enfermagem. Na trajetória histórica demarcada pelas creches municipais de São Paulo, até a integração das creches na SME, sua presença tem sido considerada uma constante imprescindível, devido à especificidade da criança, em particular, a menor de 3 anos, que requer cuidados que, muitas vezes, extrapolam a atuação do professor. Em 2002, houve o último ingresso desses profissionais por concurso público, para assumir cargo nas creches; entretanto, sequer chegou a preencher todas as vagas existentes. Como medida paliativa, foi instituída a Portaria nº 1.692, de 04 de marco de 2005, que autoriza os profissionais da educação a administrar remédios para as crianças. Com isso, a administração municipal também transferiu atribuições aos profissionais de creches, especificamente, uma vez que as outras etapas da educação atendiam períodos de 4 horas, propiciando que a medicação fosse realizada em casa.
de 2007, liberou as férias coletivas. Desde então, o assunto vem causando polêmicas.
Ainda em 2007, a Defensoria Pública de São Paulo (DP-SP) propôs ação civil pública para garantir a abertura das creches durante o período de férias e recesso. Na ocasião, os defensores afirmaram que as creches também possuem um caráter de assistência social e, por isso, são caracterizadas como um serviço essencial, que deve ser contínuo e ininterrupto61.
Já visando a cumprir o determinado, a administração municipal de São Paulo adotou regime de atendimento de “unidade-polo”, por meio da Portaria nº 4.776, de 10 de dezembro de 2009. As unidades-polo são algumas creches destacadas por cada Diretoria Regional de Educação, que ficam abertas durante o período de férias e recesso escolar, atendendo crianças matriculadas nas diversas creches espalhadas pela região, cujas mães estão trabalhando nesse período e não têm a quem delegar a tarefa de cuidados e educação de seus filhos62.
Em março de 2011, o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) determinou à PMSP que mantivesse o funcionamento das creches e pré-escolas em período de férias ou recesso escolar. Na época, houve debates sobre a questão e a SME consultou o Conselho Nacional de Educação (CNE), órgão consultivo e normativo do MEC, que refutou a decisão do TJ-SP, por meio do Parecer CNE/CEB nº 8/2011. Na época, o relator foi Cesar Callegari, ex-Secretário de Educação da capital paulista63.
O parecer do CNE foi homologado pelo, então, Ministro da Educação, Aloizio Mercadante, e pode tornar-se uma das diretrizes da Educação Infantil (Parecer CNE/CEB nº 23/2012-reexame). Em consonância com o disposto na legislação vigente, o parecer aprovado pelo MEC justifica que as creches e pré-escolas são estabelecimentos educacionais e não têm funções meramente assistencialistas.
61 Disponível em: <http://dp-sp.jusbrasil.com.br/noticias/3069112/defensoria-publica-de-sp-obtem- decisao-de-segunda-instancia-que-determina-que-creches-e-pre-escolas-da-capital-permanecam- abertas-durante-todo-o-ano>. Acesso em 17 jun.2015.
62Até o ano de 2013 as unidades-polo foram indicadas pelas Diretorias Regionais de Educação de cada região, de acordo com a Portaria nº 6.448 de 14 de novembro. Em 2014, na gestão Haddad, conforme disposto na Portaria nº 6.570, de 25 de novembro de 2014, todas as creches tiveram que funcionar no mês de janeiro e período de recesso escolar (julho), para atender a demanda de crianças que comprovadamente necessitaram de serviço, mediante prévia inscrição. Em 2015, a SME ficou incumbida de publicar em D.O.C., a relação das unidades-polo, conforme Portaria nº 3.566, de 28 de maio.
63Cesar Callegari estava à frente da pasta municipal desde a eleição do prefeito Fernando Haddad, permanecendo até o dia 15/01/2015, sendo substituído por Gabriel Chalita.
Para defensoria pública, o parecer do CNE não só ignorou o caráter assistencial, mas foi uma afronta à decisão judicial do TJ-SP e ao Estatuto da Criança e do Adolescente. O defensor, Bruno Dias Napolitano, complementa: “é um
retrocesso para as famílias e sinal que a opção escolhida é não criar nenhuma alternativa para a população carente64”.
Relembremos que a história da legislação brasileira revela que as primeiras leis que regulamentaram o direito à creche pautaram-se por uma concepção infectada por práticas discriminatórias de gênero, assim como adultocêntricas, visto que desde sua implantação, foi considerada mais como um direito da mãe trabalhadora do que um direito da criança pequena (PILETTI, ROSSATO, 2010). A fala do defensor evidencia que a transformação da concepção tradicional da creche, como equipamento relegado à esfera da assistência, para a concepção atual, como equipamento alçado à esfera educacional, ainda não se consolidou, ou pelos menos não está calçada em bases estáveis. Assim como também as diferenças históricas entre creches e pré-escolas se mostram evidentes nas políticas públicas atuais.
Em 2013, o governo municipal, publicou a Portaria nº 6.770, de 13 de dezembro, que determinou a necessidade de atender, como prioridade, em creches de rede direta, indireta e conveniada, crianças cadastradas na demanda, que se encontram em situação de extrema pobreza, e consequente vulnerabilidade social, conforme consta do Cadastro Único do Ministério do Desenvolvimento Social/Programa Bolsa-Família, devidamente reconhecidas pelo número de identificação social – NIS ou Banco de Dados do Cidadão/Programa Renda Mínima do município de São Paulo. A Portaria estabelece que, a partir de 2014, o atendimento à demanda far-se-á de modo a assegurar que, a cada 10 crianças atendidas, 2 deverão estar nessas condições.
Ainda em que pese o fato de a necessidade de promover a articulação dos diferentes programas de caráter social, a fim de assegurar às crianças pequenas o direito à alimentação e acesso à educação e à saúde, há de se considerar que, por detrás dessa determinação, outros problemas educacionais estão presentes, entre eles a garantia de acesso à creche de todas as crianças. Nesse sentido,
64Notícia publicada em 19/03/13. Disponível em:
<http://agenciapatriciagalvao.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=4516:especialist as-lamentam-autorizacao-do-mec-ao-fechamento-de-creches-durante-as-ferias&catid=52:pautas>. Acesso em: 19 mar. 2013.
isso tudo coloca um complexo desafio para quem atua pelo direito à educação de qualidade, dentro de uma perspectiva de direitos humanos: lutar por e afirmar a importância estratégica de políticas educacionais de Estado de médio e longo prazo – planejadas, com recursos suficientes para sua implementação e controle social – que garantam uma educação de qualidade para todos e todas, sem ser “sequestrado” por um discurso, por uma visão, que isola a educação das outras políticas, que a coloca como “salvação” de todos os problemas sociais, que ignora a necessidade urgente de outras ações e políticas que atuem em prol da maior distribuição de poder, recursos, conhecimentos e oportunidades em nossa sociedade (AÇÃO EDUCATIVA, 2013, p.15).
Corroborando esse posicionamento, Franco (2009) ressalta que mesmo com suas contradições, a Educação Infantil é:
um direito a ser melhor reconhecido pela dignidade e capacidade de todas as crianças brasileiras, que merecem de seus educadores um atendimento que as introduza a conhecimentos e valores indispensáveis a uma vida plena e feliz (Parecer CEB, nº 22/98). Sendo um dever do Estado garantir que toda família que queira oferecer a seus filhos uma vaga em creche consiga fazê-lo sem humilhação ou desgaste a procura de local adequado (FRANCO, 2009, p.28).
De Rosemberg e Artes (2012) ainda destacamos a seguinte análise:
Há necessidades e direitos de crianças e de suas famílias que vão além da creche e da pré-escola. A tentação tem sido direcionar os recursos da creche para a salvação da criança brasileira. Porém, bem-estar integral da criança brasileira é uma tarefa que exige recursos múltiplos, integrados, contando com a educação infantil mas não somente com ela. Se não é proposta da educação infantil resolver as iniquidades da distribuição de renda no Brasil, a política educacional deve estar atenta para não sustentar ou reforçar tais desigualdades (ROSEMBERG, ARTES 2012, p.11).
Essa estratégia, promovida pela administração municipal de São Paulo não é nova. Na época em que as creches pertenciam à SAS, as determinações existentes já preconizavam a prioridade de vaga em casos de situação de risco pessoal e social da criança pequena. Já na SME, esse mesmo procedimento foi adotado por um certo tempo. A Portaria Intersecretarial SME/SAS nº 6, de 29 de novembro de 2001, dispõe no seu artigo 4º:
O atendimento à demanda será definido por microrregião, considerando os seguintes critérios comuns, na perspectiva da garantia:
I - do direito de proteção à infância, priorizando os casos de situação de risco pessoal e social da criança;
II - da inclusão de crianças portadoras de deficiência;
III - do atendimento às crianças cujas famílias se encontrem na menor faixa de renda;
IV - as demais vagas poderão ser preenchidas de acordo com as características e necessidades da população local. (SP, SME/SAS, 2001a).
Na trajetória de integração da creche no sistema municipal de educação de São Paulo e da luta pelo acesso das crianças de 0 a 3 anos à educação formal de qualidade, os descaminhos para sua efetivação são recorrentes. Em 2011, foi apresentado o Projeto de Lei (PL) nº 75-A, sobre proposta de atendimento de crianças pequenas de até três anos em creches domiciliares e o auxílio financeiro às mães crecheiras, de autoria de Luiz Carlos Pitiman. Para sustentar sua proposta, o deputado utilizou-se da discrepância na cobertura de EI contida na primeira meta do PNE 2001-2010. O projeto foi rejeitado, por diversas implicações, entre elas, questões relacionadas a vínculo empregatício e qualidade de atendimento.
Um exemplo recente, diz respeito ao PL nª 139/13- Programa Bolsa Creche, de autoria do Vereador Jair Tatto, que concede auxílio de R$ 339,00 (meio salário