Diante do relacionamento entre política, economia, direito, desenvolvimento, globalização e meio ambiente, a Organização Mundial do Comércio se mostra como elemento chave na formação do quadro político internacional do comércio de biocombustíveis. A OMC surgiu com as atribuições de gerenciar os acordos multilaterais e plurilaterais de comércio sobre serviços, bens e direitos de propriedade intelectual comercial, além de servir de fórum para a resolução das diferenças comerciais e para as negociações sobre novas questões advindas do processo. Ademais, a OMC tem a função de supervisionar as políticas comerciais dos países e trabalhar junto ao Banco Mundial e ao Fundo Monetário Internacional (FMI) na adoção de políticas econômicas em nível mundial.
A OMC é regida por cinco princípios que devem ser seguidos pelos seus membros243. O primeiro é o princípio da não discriminação, que garante tratamento
igual a todos os membros no que se refere aos privilégios comerciais e aos produtos importados e nacionais, os quais não podem ter privilégios em detrimento dos importados. O segundo princípio é o da previsibilidade de normas e do acesso aos mercados através da consolidação dos compromissos tarifários para bens e das
241 GOVERNO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASL; GOVERNO DA REPÚBLICA DA
FRANÇA. Declaração Sobre Biocombustíveis. Brasília, 2006. Disponível em:
<http://www2.mre.gov.br>. Acesso em: 4 mai. 2012.
242 GOVERNO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL; GOVERNO DA REPÚBLICA DA
ZAMBIA. Ajuste complementar ao acordo de cooperação técnica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Zâmbia para implementação do projeto “Produção de Biocombustíveis”. Lusaca, 2010. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br>. Acesso em: 4 mai. 2012.
243 OMC. Organização Mundial do Comércio. 2012. Disponível em: < http://www.wto.org/> Acesso
listas de ofertas em serviços. O terceiro princípio é o da concorrência leal, que visa coibir práticas desleais de comércio, como por exemplo, o dumping e o antidumping. O quarto princípio é o da proibição de restrições quantitativas, como proibições e quotas permitindo apenas as quotas tarifárias desde que previstas nas listas de compromissos dos países. O quinto princípio é aquele que sustenta o tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento. Tais princípios são importantes na inibição da construção de barreiras comerciais e promoção do mercado internacional de biocombustíveis.
A temática de biocombustíveis perante a OMC, além de tratar de tema específico ao comércio, abrange também questões relativas ao meio ambiente.
Conforme preleciona Vera Thorstensen244, o quadro regulatório sobre a área do meio ambiente e sobre mudança climática é significativamente fragmentado. Constata-se a existência de mais de 200 acordos sobre meio ambiente, e em torno de 20 deles possuem cláusulas específicas acerca do comércio, abrangendo temas diversos como a proteção de espécies em extinção, proibição do uso de substâncias que afetem a camada de ozônio, até o comércio de rejeitos nucleares.
Com o aquecimento global, países como EUA e blocos como a União Europeia estão criando regras sobre emissão de carbono que atingem não só o comércio interno, mas também as importações, impactando o comércio internacional. Todavia, como nem o meio-ambiente nem o clima fazem parte do quadro regulatório do comércio, o tema acabou sendo levado para a OMC, via o mecanismo de solução de controvérsias da OMC. A questão está sendo considerada e uma série de regras tem sido discutida e estabelecida, com base no Art. XX do GATT sobre Exceções Gerais, que permite restrições às importações nos casos de ameaças a saúde e a vida de homens, animais e plantas, ou relacionado à conservação de recursos naturais exauríveis, como o ar, a água ou animais em extinção. Com a atenção do consumidor cada vez mais sensibilizada para esses temas, é importante seguir o desenvolvimento das regras referentes a tais áreas245.
244 THORSTENSEN, Vera. O Multissistema da Regulação do Comércio Global: proposta de novo
referencial teórico e nova metodologia de análise. Disponível em
<http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCgQFjAA&u rl=http%3A%2F%2Fmoodle.stoa.usp.br%2Fmod%2Fresource%2Fview.php%3Fid%3D38531&ei=z89 _UYybD8Xh0gHBkICoCg&usg=AFQjCNFPBtJdIGynuulQvKVuOeLeqbV1IQ&bvm=bv.45645796,d.dm Q>. Acesso em: 7 set. 2012.
Ainda segundo Vera Thorstensen246, outro aspecto da questão é o relativo à
multiplicação de padrões nacionais, regionais públicos ou privados que pretendem informar os consumidores sobre aspectos específicos do produto ou sua produção, via utilização de selos verdes, impressão de carbono, origem de cada ingrediente. Se de um lado, tais selos podem facilitar a venda de certos bens, por outro, a proliferação sem controle de tal etiquetagem pode se converter em importante barreira comercial.
O comércio internacional nasceu juntamente com o surgimento dos agrupamentos humanos e posterior criação de países, em razão da necessidade de produtos que não existiam em certa região e, assim, deviam ser trocados por produtos de interesse do parceiro comercial. Esse tradicional comércio continua em expansão, com escalas cada vez mais abrangentes, porém tem crescido outros tipos de comércio, como o de serviços e produtos que envolvem questões complexas como propriedade intelectual. Diante dos inúmeros entraves comerciais, o comércio internacional tem sido facilitado por regras estabelecidas entre países desde a criação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) em 1947, e mais recentemente com o surgimento da Organização Mundial do Comércio247. Contudo,
as barreiras comerciais internacionais ainda são comumente visíveis e realça em especial quando se depara com os biocombustíveis brasileiros.
O mercado do setor de biocombustíveis encontra grande resistência no cenário internacional, especialmente quando se trata de barreiras comerciais. Casos emblemáticos são as barreiras comerciais que a União Europeia vem colocando aos biocombustíveis brasileiros, bem como algumas medidas protecionistas adotadas pelo governo norte-americano. Isso porque, conforme defende Paulo Fernando Dias Feres248, o modelo capitalista de desenvolvimento adotado hoje em praticamente todo o mundo, especialmente na Europa e Estados Unidos, baseou-se nos últimos 150 anos na segurança do petróleo a preços baixos como fonte e estímulo à
246 THORSTENSEN, Vera. O Multissistema da Regulação do Comércio Global: proposta de novo
referencial teórico e nova metodologia de análise. Disponível em
<http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCgQFjAA&u rl=http%3A%2F%2Fmoodle.stoa.usp.br%2Fmod%2Fresource%2Fview.php%3Fid%3D38531&ei=z89 _UYybD8Xh0gHBkICoCg&usg=AFQjCNFPBtJdIGynuulQvKVuOeLeqbV1IQ&bvm=bv.45645796,d.dm Q>. Acesso em: 7 set. 2012.
247 NOGUEIRA, Saulo P. L. Como derrubar as barreiras internacionais do comércio. São Paulo:
Aduaneiras, 2006, p. 15.
248 FERES, Paulo Fernando Dias. Os Biocombustíveis na matriz energética alemã: possibilidades
pesquisa e desenvolvimento de máquinas, motores, dentre outros, o que não é mais uma garantia. O dinamismo da economia impõe o desafio de continuar a crescer sem prejudicar o meio ambiente e de buscar alternativas aos altos preços do petróleo. Por essas e outras considerações, argumenta-se no sentido de que o mercado para os biocombustíveis tem de ser pensado globalmente, de forma orgânica e integrada. Os interesses envolvidos e a envolver espraiam-se por todo o planeta nos moldes da globalização econômica. A depender da forma como se organizarem, poderão favorecer ou desfavorecer a formação de um mercado mundial. A discussão econômica sobre biocombustíveis é global, bem como de seus resultados.
Ao tratar do tema barreiras comerciais, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior do Brasil249 certifica que, embora não exista uma definição precisa para barreira comercial, esta pode ser entendida como qualquer lei, regulamento, política, medida ou prática governamental que imponha restrições ao comércio exterior.
Podem ser identificadas duas categorias mais comuns de barreiras. As primeiras são as barreiras tarifárias, que tratam de tarifas de importações, taxas diversas e valoração aduaneira. As segundas são as barreiras não tarifárias, que tratam de restrições quantitativas, licenciamento de importação, procedimentos alfandegários, medidas antidumping, medidas compensatórias, subsídios, medidas de salvaguarda e medidas sanitárias e fitossanitárias.
Dentre estas últimas, encontram-se as barreiras técnicas, que são mecanismos utilizados com fins protecionistas e que podem ocorrer devido à falta de transparência das normas e regulamentos ou, ainda, pela imposição de determinados procedimentos morosos ou dispendiosos para avaliação de conformidade. Assim, é importante a identificação sistemática e atualizada das barreiras existentes para cada mercado importador e exportador, a fim de que medidas possam ser adotadas para impedir que estas causem entraves ao comércio exterior.
As barreiras ao comércio internacional de combustíveis, notoriamente aos biocombustíveis brasileiros, abrangem tanto as barreiras tarifárias como as não
249 BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR.
Barreiras Comerciais. Disponível em
<http://www.mdic.gov.br/sistemas_web/aprendex/default/index/conteudo/id/28>. Acesso em: 12 set. 2012.
tarifárias. Inúmeras são as barreiras que podem ser identificadas, tema este pode consistir em futura pesquisa. Atento à classificação das barreiras acima descritas, também proposta por pesquisadores como Martin Junginger, Jinke van Dam, Simonetta Zarrilli, Fatin Ali Mohamed, Didier Marchal e Andre Faaij250, caracterizam- se nesse trabalho dois casos práticos de barreiras.
A primeira barreira identificada nas negociações internacionais multilaterais dos biocombustíveis brasileiros refere-se às barreiras tarifárias. Conforme assinalam Heriberto Wagner Amanajás Pena e Mario Miguel Amim Garcia Herreiros251, as barreiras alfandegárias são mais efetivas para o etanol que para o biodiesel. Este último chega ao mercado europeu, atualmente o maior do mundo, como um bem industrial e paga uma taxa de 6,5% ad valorem. Para os azeites, gorduras e oleaginosas, a Comunidade Europeia cobra uma tarifa média de 5,8%. Enquanto o etanol é considerado um produto agrícola nos mercados dos países desenvolvidos, o azeite vegetal, o qual constitui uma matéria-prima usada na elaboração de biodiesel, é classificada como produto industrial. Os produtos agrícolas sofrem mais restrição no comércio internacional que os industriais. As barreiras alfandegárias são expressivas na Europa e nos EUA para o etanol. No mercado norte-americano é cobrado US$ 0,1427 sobre a importação de 1 litro de etanol e mais 2,5% de ad valorem. No mercado europeu, paga-se 0,92 euros por litro. Por outro lado, o bioetanol não se encontra consolidado como um produto no mercado internacional. Esse fator colabora para o produto sofrer substantivas barreiras alfandegárias.
A segunda classificação das barreiras comerciais refere-se às barreiras não tarifárias. Dentre estas, atestam-se normas técnicas, critérios de sustentabilidade, barreiras logísticas e barreiras fitossanitárias. Sobressaem-se aqui as inúmeras barreiras que a União Europeia tem colocado sobre os biocombustíveis do Brasil.
É interessante ressaltar que tais barreiras comerciais, tarifárias ou não, além de estarem bloqueando o acesso aos principais mercados globais do bicombustível de baixo carbono e de melhor desempenho disponível em escala comercial, também estão impedindo o produto de se tornar uma commodity global. O Brasil aboliu subsídios para o etanol há mais de uma década e eliminou sua tarifa para
250 JUNGINGER, Martin; VAN DAM, Jinke; ZARRILLI, Simonetta, MOHAMED, Fatin Ali, MARCHAL,
Didier; FAAIJ ,Andre. Opportunities and barriers for international bioenergy trade - Task 40:
Sustainable International Bioenergy Trade. Holanda, Austria, Suíça, Bélgica: IEA Bioenergy, 2010.
251 PENA, Heriberto Wagner Amanajás; HERREIROS, Mario Miguel Amim Garcia. Biocombustíveis
e Comércio Internacional: oportunidades e desafios para a América Latina e o Caribe. Turydes, Vol.
importação do produto em 2010. Já é hora dos Estados Unidos e da União Europeia fazerem o mesmo para ajudar a posicionar o etanol como commodity global, comercializada livremente252.
O Brasil vê os países industrializados como o maior obstáculo à criação de um mercado internacional, em razão de suas barreiras comerciais e de suas reservas em relação à produção de biocombustível nos países em desenvolvimento, conforme doutrinam Claudia Zilla e Sybille Röhrkasten253. Consequentemente, o Governo Brasileiro utiliza todas as oportunidades possíveis para dispersar essas dúvidas e conseguir a aceitação para a produção brasileira de etanol, sempre ressaltando que nenhuma parte da floresta tropical brasileira está sendo sacrificada para a produção de biocombustíveis, enfatizando o equilíbrio positivo de energia do etanol da cana de açúcar, e realçando a qualidade dos postos de trabalho na indústria do etanol, que está acima da média do setor brasileiro agrícola. Ademais, a produção de biocombustível contribui para a segurança alimentar global porque gera renda para as populações mais pobres, devendo assim ser incentiva.
3.4 O BRASIL COMO MODELO NA PRODUÇÃO DE ENERGIA RENOVÁVEL E A IMPORTÂNCIA DE SEU MARCO REGULATÓRIO INTERNACIONAL
Retomando o pensamento de Sachs254, a respeito das três funções do Estado
Nacional, tem-se que o Brasil tem articulado os espaços de desenvolvimento no setor de produção de biocombustíveis, desde o nível local ao transnacional. Suas perspectivas locais têm sido ampliadas e fortalecidas, através dos planos políticos e das leis. O mesmo tem acontecido com suas perspectivas transnacionais, as quais são objeto de uma política cautelosa de integração seletiva, subordinada a uma estratégia de desenvolvimento endógeno, e fomentada por meio de seu marco regulatório internacional.
252 CÁRDENAS, Lola Uña. Declaração realizada pela representante-chefe da União da Indústria de
Cana de Açúcar (UNICA), da União Européia, Lola Uña Cárdenas, no XIX Simpósio Internacional de Álcool Combustível (ISAF em inglês), realizado em Verona em 13 de outubro. Disponível em: <http://www.brasilagro.com.br/index.php?noticias/detalhes/11/39950>. Acesso em: 19 nov. 2012.
253 ZILLA, Claudia; RÖHRKASTEN, Sybille. O Comércio de Biocombustível e Conversas entre
Brasil e UE. Economia, parlamentos, desenvolvimento e migrações. . Disponível em:
<http://www.kas.de/wf/doc/7507-1442-5-30.pdf>. Acesso em: 21 out. 2012.
254 SACHS, Ignacy. Desenvolvimento: includente, sustentável, sustentado. Rio de Janeiro:
A segunda função proposta por Sachs parte da promoção de parcerias entre todos os atores interessados, dentro de um acordo negociado de desenvolvimento sustentável, manifestada na análise dos tratados internacionais.
Em terceiro lugar, é função do Estado nacional a harmonização de metas sociais, ambientais e econômicas, por meio do planejamento estratégico e da administração diária da economia e da sociedade, com a busca do equilíbrio entre diferentes sustentabilidades.
O cenário energético do Brasil torna-lhe o país que mais reúne vantagens comparativas para liderar a agricultura da energia. Constatada a possibilidade de incorporação de novas áreas à agricultura de energia, sem ocorrer competição com a agricultura de alimentos, a alternativa de realizar múltiplos cultivos durante o ano agrícola, as características socioeconômicas e edafoclimáticas favoráveis, o conhecimento tecnológico e o vasto capital humano, o país se põe como modelo de excelência internacional.
Os reflexos das estratégias de produção de biocombustíveis praticadas pelo Brasil na celebração de tratados bilaterais devem ser visualizados a partir de um modelo dialético em que hipóteses aparentemente contrárias buscam uma harmonização com o objetivo de construção de um novo sistema, seguindo a hipótese de que o Estado abarca os desejos e contradições entre o Mercado e a Sociedade, aportando-se como ente harmonizador.
De um lado, tais reflexos se dão com a adequação do Brasil ao discurso internacional de promoção do desenvolvimento sustentável, o que é transposto ao seu sistema legal nacional com a elaboração de leis de proteção ao meio ambiente e mecanismos políticos e jurídicos de incentivos à produção de biocombustíveis. Nesse passo, em âmbito internacional, utilizando-se dos pressupostos jurídicos de tratados plurilaterais de alcance global, como é o caso do Protocolo de Quioto, a celebração de tratados bilaterais entre o Brasil e outros países traz às nações interessadas medidas práticas de integração da produção dessa matriz energética condizente com o arcabouço ambiental de tratados maiores e o consequente desenvolvimento sustentável.
Por outro lado, esses reflexos também podem apontar para o fato de que a estratégia de produção de biocombustíveis tem um cunho predominantemente econômico, tendo por pressuposto a liderança econômica mundial do Brasil no setor de bioenergias, ocorrendo aquilo que alguns críticos têm denominado de
subimperialismo ou neocolonialismo. Nesse caso, o discurso ambiental é apenas um subterfúgio que o Brasil encontra para se afirmar em termos econômicos perante o cenário internacional.
Unindo tais premissas, na esteira do modelo dialético, as estratégias de produção de biocombustíveis do Brasil harmonizam tanto o discurso ambiental quanto o discurso econômico, buscando formas legais de preservar o meio ambiente, ao mesmo tempo em que promove um crescimento econômico nacional interno e permite a afirmação do Brasil no mercado internacional energético.
CONCLUSÃO
Considerando as discussões sobre as transformações ocorridas na matriz energética mundial, o papel estratégico do Brasil no setor mundial de energias renováveis e a importância do Direito como instrumento de desenvolvimento econômico e de proteção jurídica, a pesquisa ora realizada discutiu o processo de construção do marco jurídico regulatório internacional de produção de biocombustíveis a partir da experiência diplomática brasileira e verificou como o Brasil pode contribuir para com outros países que tenham por meta o incremento de suas matrizes energéticas através de novas fontes de energia renováveis.
Os objetivos específicos da pesquisa foram a investigação dos pressupostos teóricos da produção e consumo de biocombustíveis no cenário internacional, em suas esferas econômica, ambiental, sociológica, política e jurídica; a especificação dos planos governamentais de produção e consumo de biocombustíveis adotados pelo Estado brasileiro entre os anos de 1975 e 2013; a identificação e análise dos tratados internacionais bilaterais que tratam sobre biocombustíveis celebrados pelo Brasil entre os anos de 1975 e 2011; e a verificação da interação entre as políticas governamentais e os tratados internacionais bilaterais sobre biocombustíveis. Tais objetivos foram concretizados neste trabalho e possibilitaram o entendimento de como tem sido construído um marco regulatório internacional a partir da diplomacia brasileira e de quais são alguns dos temas que os países que desejam implementar programas de produção de energias renováveis devem se atentar.
O Brasil é um país de dimensões continentais, riquíssimo por seus recursos naturais vastos e diversificados, fator este que reúne vantagens no cenário internacional para a produção de biocombustíveis. Assim como o Brasil, inúmeros outros países também possuem tais vantagens, em maiores ou menores proporções a depender de cada um de seus elementos sociais e geográficos, nos continentes americano, africano, europeu e asiático.
Dada a importância às fontes alternativas aos combustíveis fósseis que compõem a matriz energética mundial, é importante que os países avaliem criticamente suas estratégias governamentais e jurídicas de incentivo à produção e consumo de biocombustíveis.
É necessário que isso seja feito, pois este setor encontra correlação direta com aspectos econômicos, políticos, sociológicos, ambientais e jurídicos, e por se tratar de um mercado em expansão, a forma como esse processo for conduzido influenciará a sobrevivência das futuras gerações.
Espera-se que, com o resultado dessa análise, sejam abertos caminhos para o entendimento das recentes políticas governamentais brasileiras de produção de biocombustíveis e da elaboração formal e material dos tratados bilaterais que compõem seu marco regulatório internacional no âmbito das energias renováveis.
Por outro lado, que esse estudo sirva também como alerta para o Governo Brasileiro não abandonar os projetos e investimentos no setor de produção de energias renováveis, como ocorreu com o PROÁLCOOL, tendo em vista um regresso à civilização do petróleo com vislumbres do Pré-sal. Energias fósseis advindas do petróleo são importantes, mas finitas e estão com os dias contados. Energias renováveis podem ser potencializadas e ampliar em muito a vida no planeta terra.
O objetivo de discutir sobre as estratégias políticas do Estado brasileiro no