De acordo com as orientações políticos-institucionais da SDT, as políticas territoriais devem atuar dissociadas dos demais órgãos da administração federal, estadual e municipal e da sociedade civil. No discurso da secretaria, observa-se a compreensão de que “a busca por alianças e parcerias deverá ser um constante neste processo de apoiar a articulação de diversos instrumentos de políticas públicas sob a responsabilidade de outras entidades” (MDA, 2003: p. 22).
Em suma, o MDA em torno das políticas territoriais se direciona para a articulação de uma grande estrutura organizacional para desenvolver as ações nos diversos territórios rurais delimitados pelo País. Além da SDT, SRA, SAF, tem-se o órgão diretamente executor: INCRA, e as Secretarias de desenvolvimento agrário (dos estados federados) entre outros parceiros (governamentais e não governamentais), que, para garantir a consecução das ações de forma estratégica, devem procurar ajustarem-se os procedimentos norteadores da abordagem territorial.
O eixo estratégico proposto Ministério em seus documentos oficiais procura estabelecer as diretrizes fundamentais para a abordagem de DT. Ainda em 2003, houve a elaboração de quatro diretrizes nesse sentido, (MDA, 2003b): a) ampliação e fortalecimento da agricultura familiar; b) reforma agrária; c) inclusão social e combate à pobreza; e d) promoção do desenvolvimento sustentável dos territórios rurais.
As ações prioritárias nos primeiros anos do lançamento da política refletiam, portanto, a discussão e o equacionamento dos problemas particulares de cada território. Para tanto, o estabelecimento de subtemas correlacionados, como: gênero, geração, etnia, meio ambiente etc.
No que se refere à agricultura familiar, há o investimento maior para a sustentação da constituição do trabalho familiar com direcionamento à viabilidade econômica, isto é, para
fins de acesso ao mercado. O problema reside na adoção da agricultura familiar seguindo os ditames de mercado. Sob esta égide também se verifica a execução da reforma agrária nos moldes do Banco Mundial. Tanto a agricultura familiar como a reforma agrária, acabam por se adequar às exigências de padronização frente ao poderio do novo paradigma do capitalismo agrário. Tais políticas são tratadas, respectivamente, pela SAF e SRA.
Em relação à diretriz de inclusão social e combate à pobreza, há a difusão generalizada no meio rural de programas sociais como o “Fome Zero”, constituído por um conjunto de políticas caracterizadas pelo repasse de recursos monetários às famílias classificadas como baixa renda ou deflagradas abaixo da linha da pobreza. A crítica que se faz relaciona-se: 1) ao uso político por parte das classes hegemônicas locais; 2) ineficiência ou inexistência de fiscalização sobre o repasse dos recursos, bem como no acompanhamento das condições de reprodução da vida dos beneficiados; 3) surgimento de uma cultura ou conduta social de “esperar pela doação do governo”, ao invés de tomar as rédeas do próprio caminho de desenvolvimento social; 4) o que acaba por assemelhar-se a um conjunto de medidas temporalmente paliativas, corroborando com Perico (2009).
No tocante ao desenvolvimento sustentável dos territórios rurais, se percebe o perigo do discurso sustentável, tomado como imprescindível ao avanço das atividades produtivas e crescimento econômico, devendo teórica e ideologicamente ser pensado com vias ao equilíbrio ambiental, considerando a dimensão do socialmente justo. O discurso da sustentabilidade é alusivo a quaisquer estratégias que se pretendam pensar os processos de desenvolvimento na contemporaneidade. O problema é que à medida que se apregoa o desenvolvimento com a adjetivação sustentável, há o aprisionamento do mesmo às amarras da lógica capitalista de produção. Torna-se politicamente correto escrever e pensar; construir e agir sob o discurso da responsabilidade socioambiental. No entanto, a máscara do interesse econômica muitas vezes sobrepuja e escamoteia o direcionamento da prática do desenvolvimento.
Uma síntese geral da leitura analítico-interpretativa sobre o conjunto das diretrizes adotadas pela SDT pode ser vista logo abaixo:
Quadro 04 - Síntese da leitura interpretativa das Diretrizes Gerais do PRONAT
DIRETRIZES LEITURA INTERPRETATIVA
Adotar a abordagem territorial como referência conceitual para a promoção do desenvolvimento rural sustentável.
Nesta primeira diretriz assume-se definitivamente a perspectiva do desenvolvimento sob a égide conceitual do território, com vistas a atender ao fundamento da sustentabilidade. Todavia, dentro de um contexto mundial de questionamento acerca do discurso político- ideológico do desenvolvimento sustentável. Compreender o território como espaço
socialmente construído, lugar de manifestação de diversidades culturais e ambientais que expressam limites e potencialidades.
O território, compreendido como espaço socialmente construído, não deve olvidar a dimensão do conflito de classes que engendra a condição de sua própria (re) produção.
Entender o desenvolvimento sustentável dos territórios rurais como um processo que articula, de maneira integrada, as dimensões sociocultural, político-institucional, econômica e ambiental.
Verifica-se a adoção do discurso integrador na definição do tratamento entre as dimensões constitutivas dom DT.
Valorizar ações que estimulem a participação da diversidade de atores sociais.
Apregoa-se o estímulo a participação da diversidade de atores, contudo sem apresentar de maneira clara uma orientação metodológica alusiva a esta óptica.
Adotar metodologias participativas e mecanismos de planejamento e estímulo à autogestão dos territórios.
Fala-se na necessidade de adoção de metodologias participativas, porém não se percebe a aproximação de fato com a linha que conduziria à autogestão (composição idealista).
Estimular a construção de alianças buscando fortalecer o protagonismo dos agricultores familiares nos processos de gestão social.
A opção pela pedagogia social do consenso procura construir a base do discurso do protagonismo social, mas sem considerar a dimensão do conflito entre os diferentes sujeitos e agentes sociais que compõem o território. Cada um a seu turno (re) produzindo suas respectivas territorialidades.
Atuar em sintonia e sinergia com os vários níveis de governo, com as entidades da sociedade civil e organizações dos movimentos sociais.
Como operar a gestão social e territorial, a partir do discurso de integração e harmonia; sincronia e sinergia se o território é, de fato, construído na dinâmica do conflito de classes sociais distintas e, contraditoriamente, interdependentes.
Estimular a articulação entre as demandas sociais e as ofertas das políticas públicas, promovendo instâncias plurais e participativas e o compartilhamento do poder decisório.
Novamente a leitura idealista acaba compondo o discurso da política de DT. Agora, em relação às instâncias deliberativas e da constituição do poder no espaço de vida real das pessoas. O problema da pluralidade e da participação social. O como fazer surge
desafio crucial. Priorizar a redução das desigualdades
econômicas e sociais, atuando preferencialmente em espaços de elevada concentração de agricultores familiares, assentados da reforma agrária e acampados.
A afirmação de prioridade junto aos agricultores familiares, assentados e acampados, esbarra na configuração da política de DT que privilegia a formação estratégica de uma visão de agricultura para o mercado. Problema que se amplia no escamoteamento da agricultura camponesa frente à afirmação da agricultura familiar de mercado.
Incentivar processos de fortalecimento da participação dos diversos atores nas instâncias colegiadas e deliberativas dos territórios, qualificando mecanismos de representação e participação.
O incentivo à participação social e à criação de instâncias colegiadas compõe importância salutar na proposição do DT. Todavia, a visão idealista que apregoa o romantismo harmônico ao território, acaba gerando potencialmente problemas à abordagem territorial. A dimensão do conflito é efetivamente olvidada.
Incentivar o desenvolvimento sustentável considerando a importância da dinamização econômica nos territórios rurais, com ênfase na agricultura familiar e a reforma agrária.
Esta última diretriz confirma a primazia alusiva à dinâmica de mercado e a importância dada ao fator econômico no discurso do DT, mesmo enfatizando a agricultura familiar e a reforma agrária. Fonte: Marco Referencial para o Apoio ao Desenvolvimento de Territórios Rurais (Documentos institucionais, nº 02).
Elaboração: do autor.
Assim, torna-se preeminente a necessidade de repensar a relação entre as noções de sustentabilidade e território, em especial nas últimas décadas, ao passo em que se considera a crise do modelo capitalista e seus impactos socioambientais frente à prática do DT. O enfrentamento dos desafios nos coloca diante de dualidades conflitivas: local e global; objetividade e subjetividade; sistemas sociais ou sistemas ecológicos, conforme Andion; Serva; Lévesque (2003). Porém, a aproximação dessas duas noções parece indicar ainda caminhos possíveis de interpretações viáveis, mas que, entretanto, são pouco exploradas no campo dos estudos sobre o fenômeno do desenvolvimento.
Aqui cabem dois pequenos comentários: o primeiro diz respeito às diretrizes apontadas anteriormente. Os temas propostos (e entre eles o tema reforma agrária) são trabalhos de conteúdo estruturalista e hierárquico. É formulada uma perspectiva de desenvolvimento para o campo apoiada numa reforma de mercado (com a compra e venda de terras – principal pauta de trabalho da SRA/MDA) e na transformação da produção da agricultura familiar numa agricultura de mercado, conforme salienta Queiroz (2009).
O segundo refere-se diretamente aos argumentos e determinações utilizados nas diretrizes supracitadas. Os mesmos podem acabar sendo utilizados como forma estratégica de controle social e política das ações, escamoteando a realidade socioespacial. Pois, na medida em que temas que ocupam pauta histórica na sociedade rural ficam à margem ou nem mesmo aparecem no processo discursivo da política de DT, como: estrutura fundiária, renda da terra, mercado de compra e venda de terras, trabalho escravo etc. Desse modo, poder-se-ia recair dentro de uma mera lógica de reprodução das forças hegemônicas capitalistas nas relações do meio rural.
Outra crítica refere-se ao tom do discurso territorial do MDA. Um discurso que apregoa a defesa da heterogeneidade como princípio de leitura dos espaços rurais. O Ministério propõe em suas metas referenciais que as políticas territoriais sejam “apropriadas e especificas” para cada território. No entanto, a reprodução da vida no cotidiano sociopolítico dos territórios é configurada a partir de uma complexa diversidade de sujeitos sociais (políticos, econômicos, culturais), que possuem interesses muitas vezes antagônicos, distintos e conflitantes.
Essa condição, que perfaz a característica essencial do conceito de território (o conflito), acaba sendo margeada ou negligenciada na leitura propositiva. O território surge numa visão de harmonia entre os sujeitos sociais que o produzem. Uma espécie de perífrase pueril.
O referencial nos possibilita observar que
(...) a heterogeneidade dos territórios leva à necessidade de se formularem políticas com objetivos múltiplos e integrais, que atendam às principais demandas dos atores sociais, pois somente dessa forma será possível a formação de alianças e parcerias, que concentrem o capital social em beneficio de todos. Não devem restar excluídos nem perdedores, por deficiência na formulação das políticas públicas. (MDA, 2003: p. 27).
Dentro de uma estrutura organizacional que apregoa a participação dos sujeitos num mesmo patamar sincrônico, harmônico, como se dá a aplicação da política de DT, na prática de reprodução da vida nos territórios rurais? O caminho a percorrer na busca pela resposta à indagação é pulsante. Ainda em construção. Entretanto, faz necessário investir na melhoria da qualidade de vida da população rural. Considerando os sujeitos sociais como protagonistas de sua história, e dentro de uma visão de pedagogia social que administra a dimensão do conflito.
Levando em consideração a assertiva que procura vislumbrar a orientação da estratégia discursiva e que possa fundamentar a prática do DT, tem-se a percepção do uso de
uma pedagogia social do consenso por parte da SDT/MDA. A configuração discursiva que toma o conceito de território como elemento motriz ao DT é forjada por intermédio de um pretenso posicionamento político-social que denota neutralidade, romance e harmonia. Podendo ser observados como na leitura a seguir:
O apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar, à reforma agrária e ao reordenamento agrário, harmoniza-se perfeitamente com o desenvolvimento territorial, assim como este se ajusta perfeitamente às prioridades de combate à pobreza e à fome, à medida que estabelece condições de florescimento de uma dinâmica de desenvolvimento descentralizado, interiorizado, participativo e sustentável (MDA, 2005a: p. 12).
Todavia, a submissão do trabalhador rural à lógica capitalista deve ser questionada. O que, segundo o viés de DT atual, parece ser o que o paradigma do capitalismo agrário acaba por fundamentar – pensamento constante na proposição da SRA/MDA, como resposta política do Estado e aproximação com as redefinições que o modo de produção (re) constrói na tentativa de se reproduzir. Nessa reprodução, produz e reproduz consigo as geografias de desigualdades. Compondo a denominada agricultura familiar de mercado. O que se pode visualizar por intermédio do discurso dos próprios manuais de referência do referido ministério. Os quais apresentam uma pretensa relação romântica, isto é, harmônica entre o desenvolvimento e o espaço. Em detrimento dos múltiplos e conflitivos interesses que compõem a dinâmica da sociedade na produção do espaço. Este tornado território na incorporação do discurso de DT.
Este pressuposto alusivo compreende o estabelecimento daquilo que pretende ser uma visão integradora de diversos elementos que compõem a realidade social, como: espaços locais, atores sociais18, agentes socioeconômicos e sociopolíticos, mercados e políticas públicas de intervenção, (MDA 2005a: p. 21).
A crítica que aqui se efetiva recai sob a leitura analítico-interpretativa do estabelecimento da política de DT, que assume na perspectiva de reestruturação progressiva da atuação institucional, a adoção de novas funções e demandas, considerando para tanto, que “o desenvolvimento harmônico do meio rural se traduz em crescimento e geração de riqueza [...]” (MDA 2005: p. 21). Novamente, portanto, a afirmação clara da orientação pelo viés de
18 Nesta tese, apesar de utilizar-se a expressão sujeitos sociais em referência à diversidade de comunidades, grupos humanos e instituições públicas e privadas que constituem os territórios rurais. Vale salientar que a SDT/MDA faz uso da expressão atores sociais para o mesmo fim. Nesse sentido, por vezes, se encontrará o uso desta segunda expressão, quando da análise dos manuais de referência da política de DT.
uma pretensa ilusão harmônica que o DT seria capaz de viabilizar. E ainda, que “todos esses aspectos incidem diretamente na definição e execução das políticas públicas, que deverão harmonizar-se com as características comuns aos territórios rurais” (MDA 2005: p. 22).
O idealismo harmonioso propalado a partir do discurso da integração de forma equitativa - diante dos diferentes atores, agentes, espaços e, principalmente dentro da lógica de mercado capitalista - possui dois grandes propósitos como garantia de sua constituição discursiva: a coesão social e a coesão territorial. Desse modo afirma-se
a coesão social, como expressão de sociedades nas quais prevaleça a equidade, o respeito à diversidade, à solidariedade, à justiça social, o sentimento de pertencimento e inclusão; e a coesão territorial como expressão de espaços, recursos, sociedades e instituições imersas em regiões, nações ou espaços supranacionais, que os definem entidades cultural, política e socialmente integradas (MDA 2005a: p. 21).
Assim, soma-se ao romantismo socioespacial que apregoa a integração de sujeitos sociais antagônicos, sem considerar a dimensão do conflito de interesses, ao idealismo harmônico sobre a composição das diferentes forças produtoras do território. Nesse cerne, afirmam-se as noções de coesão social e territorial. Ambas refletem a expressão de fuga política aos antagonismos e aos conflitos que engendram a sociedade rural. Enfim, as políticas públicas, para serem efetivadas sob esta lógica discursiva, “[...] devem estimular a cooperação entre agentes públicos e privados, nacionais e locais, como elemento fundamental para a gestão das políticas [...] incentiva-se o desenvolvimento de uma nova institucionalidade [...]” (MDA 2005a: p. 24).
Desse modo, “as políticas de incentivo ao desenvolvimento territorial deverão conjugar, harmonicamente, as quatro dimensões fundamentais do desenvolvimento sustentável” – grifo nosso - (MDA 2005: p. 25): a dimensão econômica (competitividade territorial); a dimensão sociocultural (respeito à diversidade); a dimensão ambiental (gestão da base dos recursos naturais); a dimensão político-institucional (governabilidade e exercício da cidadania).
A SDT, portanto, assume como meta fundamental o estímulo e favorecimento à coesão social e territorial das regiões onde ela é empregada como elemento pretensamente harmonizador dos processos de ordenamento e desenvolvimento territoriais. Em suma, harmonia e romantismo são as noções que alimentam a ilusão discursiva, tratada como visão integradora dos espaços rurais.
Com este pressuposto fundamental, a mencionada Secretaria estabelece como meta o fortalecimento institucional dos territórios rurais. Para tanto, tem adotado a estratégia operativa centrada no desenvolvimento das estruturas e das capacidades territoriais. Os processos de gestão do território são a aposta de trabalho. Com esse fim, a secretaria criou três frentes de trabalho, visualizadas abaixo a partir de síntese em Perico (2009), na leitura do conteúdo dos manuais de referência.
A primeira consiste na criação, formalização e reconhecimento de colegiados territoriais, que possibilitam a participação dos atores territoriais, sua representatividade, legitimidade e atitude proativa e cooperativa. Os conselhos territoriais tornam-se pivô da gestão da política, com responsabilidades e reconhecimento de suas capacidades de decisão.
A segunda frente se refere ao fortalecimento institucional. A partir da melhoria das capacidades técnicas para a gestão nos territórios, centrada na criação de unidades técnicas, com articuladores territoriais e gerências estaduais de coordenação, que procuram apoiar os processos de gestão territorial.
A terceira estratégia busca a gestão interinstitucional, tratando de envolver as agências públicas – dos níveis federal, estadual e municipal – que atuam no território. Para que participem e contribuam com os processos do ciclo da gestão social. E ainda, associem os programas e investimentos que administram no propósito comum de potencializar o desenvolvimento territorial.
O conjunto das estratégias políticas de trabalho da SDT é disposto, de forma sintética, no quadro 05, logo abaixo:
Quadro 05 - Síntese da política adotada pela SDT/MDA
Estratégia operativa Ciclo de gestão social (Planejamento; Organização; Direção-coordenação; Controle social);
Fortalecimento institucional (Colegiados; Áreas técnicas; Interinstitucionalidade);
Investimento (Infraestrutura; Financiamento concorrente).
Mudanças Operadas na Gestão do Território
Organização; Desenvolvimento de capacidades; Articulação de políticas; Dinamização econômica.
Impactos do Desenvolvimento Sustentável Territorial
Crescimento econômico; Sustentabilidade; Equidade; Equilíbrios regionais; Retenção populacional; Governabilidade.
Fonte: Pesquisa de campo.
Elaboração: Cícera Inara O. Sousa e Cícero Moreira.
As etapas do processo de ação política sobre o território possuem estratégias descritas abaixo:
Decisões de política: abrange todas as decisões e ações que os formuladores de políticas realizam para definir uma estratégia operacional, a exemplo da política de desenvolvimento rural sustentável elaborada pelo MDA e a SDT. Corresponde a uma instância consultiva e deliberativa. Supõe uma reengenharia nos padrões de leitura política e comportamento institucional e interinstitucional para o trato da gestão pública do DT.
Mudanças na gestão: relacionada aos processos desenvolvidos com o efeito das ações da política e devem refletir nos resultados almejados para a gestão do desenvolvimento. Busca o reforço à capacidade de gestão territorial. É o espaço onde a política se concretiza. Momento que permite a avaliação dos processos, de forma contínua. É a instância da ação concreta no território. A qual, se orientada segundo a visão territorial da harmonia e na opção pela pedagogia do consenso, pode recair nos meandros e equivocados do escamoteamento do conflito. Condição essencial da formação do território.
Impactos de longo prazo: diz respeito aos objetivos últimos do desenvolvimento rural sustentável nos territórios. Constitui responsabilidade integral de todo o estado, especialmente da política e das estratégias do Ministério. A busca pela visualização dos impactos esperados deve orientar os trabalhos dessa instância.
Na ilustração 01 pode-se observar uma síntese das etapas alusivas à ação política da SDT/MDA.
Ilustração 01 - Fluxograma das etapas e processos da ação política sobre os territórios
Fonte: Adapatado a partir de Perico (2009)
Elaboração: Cícera Inara O. Sousa e Cícero Moreira
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT)
A SDT ainda no ano de 2003, dentro da óptica da política nacional de desenvolvimento para o meio rural brasileiro, lança o PRONAT.
O programa é uma iniciativa do Governo Federal à época, sob a responsabilidade do (MDA) na busca pela constituição de elementos que caracterizam, de um modo geral, o reconhecimento do território como projeção e expressão da identidade de uma população. Para tanto, considera o conjunto de características socioculturais, ambientais, políticos- institucionais e econômicas de modo a buscar a interação destes elementos em prol de alavancar o processo de desenvolvimento.
Decisões de Política
Estratégia operativa Focalização Territorialização
Mudanças operadas na gestão do território
Massa crítica para a capacidade de gestão
Impactos de longo Prazo
O PRONAT possui duas grandes frentes de atuação: 1) a fundamentação para o estabelecimento dos princípios constitutivos na elaboração do Plano Territorial de