As relações intergovernamentais no Brasil têm demonstrado um padrão pendular no que se refere à maior ou menor descentralização nas competências tributárias e às atribuições que cada nível de governo detém no interior do ordenamento jurídico e político. Os sucessivos períodos de regimes autoritários são associados a centralizações, ao passo que aqueles democráticos a descentralizações (AFONSO, 1996).
Esse padrão é particularmente notório a partir de 1889, quando se apresentam mudanças significativas no ordenamento político brasileiro em várias ocasiões, que acabaram orientando os caminhos que as relações intergovernamentais assumiram em cada momento da história política brasileira recente, segundo a ordem política vigente (REZENDE & AFONSO, 2002).
O pêndulo das relações intergovernamentais no Brasil não é uma característica recente. É conseqüência da forma pela qual o poder político tem sido exercido ao longo da história brasileira, e, portanto, é de se esperar que essas características continuem a influenciar, ainda hoje, as relações intergovernamentais.
Primeiramente, a colonização de que foram objeto por parte de Portugal fez com que as colônias não tivessem comunicação alguma entre elas, não somente por falta de interesse econômico de comerciar entre elas, mas também porque o comércio das colônias era monopólio da coroa portuguesa. Dessa forma, quando a independência é decretada, apresentaram-se múltiplas revoltas que implicaram guerras entre o exército imperial e os rebeldes, que significaram esforços por parte do primeiro para conter a unidade nacional. Assim, é importante assinalar a importância que a figura do Imperador teve para a contenção desses intentos de secessão, permitindo a consolidação do território de dimensões continentais que o Brasil tem hoje. Ao contrário do que aconteceu na América hispânica, que vivenciou uma fragmentação do território anteriormente controlado pela coroa espanhola, nos territórios portugueses, a presença da Corte garantiu do ponto de vista simbólico e político a unidade territorial (REZENDE & AFONSO, 2002).
A centralização criou descontentamentos entre os estados, principalmente aqueles mais fortes economicamente, que levaram no final do século XIX à proclamação da República e à instauração de um sistema fortemente descentralizado, no qual o Presidente da República devia se submeter à política que os governadores determinavam em diversas matérias. Esse período também é conhecido como federalismo não cooperativo (competitivo ou dual) em que os estados politicamente relevantes, isto é, São Paulo e Minas Gerais fundamentalmente, impunham um pacto clientelístico aos outros estados para que estes exercessem sua soberania (JAYME JR, 1995).
Assim nasceu a associação entre descentralização e regime democrático em contraposição à centralização e regime autoritário. Dado que o movimento que proclamou a República pretendia uma maior autonomia para os estados mais desenvolvidos, uma forma de promover o projeto de república era exatamente fazer uma associação entre democracia e descentralização. Essa associação garantiu, durante aproximadamente quarenta anos, que os estados tivessem autonomia suficiente para impor tributos sobre o comércio exterior e sobre a produção que ocorria nos territórios correspondentes (REZENDE & AFONSO, 2002; SERRA & AFONSO, 2007).
As fortes desigualdades surgidas pelo desenvolvimento desigual do mercado interno fizeram com que as inconformidades com as condições de vida da população se somassem aos outros fatores que, em conjunto, permitiram a implantação da ditadura de Getúlio Vargas. Vargas centralizou boa parte dos poderes anteriormente destinados aos governos
estaduais no que se refere à tributação de atividades econômicas, devido a que, os impostos sobre o comércio interno e externo passaram à esfera federal, sem que, por isso, os governadores perdessem completamente o poder de tributação (REZENDE & AFONSO, 2002).
A revolução de 1930, que se deu simultaneamente com a crise econômica mundial e com a superprodução de café, permitiu que o Governo Federal criasse instituições que lhe possibilitaram participar de forma mais ativa nas questões de ordem econômica, que até então eram administradas pelas burguesias regionais, ligadas principalmente à produção cafeeira (LOPREATO, 2002). Possibilitou também na promoção da atividade produtiva em outros setores através do controle cambial, da criação de autarquias que tinham o objetivo de proteger esses setores (açúcar, sal, etc) e a fixação de tarifas para a eletricidade, entre outros (OLIVEIRA, 1991).
No entanto, o fortalecimento do Governo Federal vis-à-vis as elites regionais, não significou necessariamente que essas últimas perdessem a importância política e econômica. Isso fica evidente quando, ao entrar à administração dos complexos em crise, o Governo Federal defendeu a renda dessas elites, além de manter as competências tributárias dos governos estaduais, evidenciando a resistência que estas fizeram à imposição de políticas econômicas desde o centro (LOPREATO, 2002).
Paralelamente, as instituições tributárias que existiam antes da crise se mantiveram, implicando que a resistência das elites regionais à imposição por parte do Governo Federal de políticas econômicas, evidenciou-se na manutenção da maioria dos privilégios tributários que os estados detinham (LOPREATO, 2002).
Durante o período 1946 – 1964, o ressurgimento do Congresso como instituição política relevante se manifestou na crescente influência que as bancadas do Norte e Nordeste exerceram sobre a execução orçamentária e a utilização de recursos destinados a essas regiões. A tensão existente entre os diversos interesses regionais representados no Congresso foi contornada durante o Governo de Juscelino Kubitschek através da promoção da industrialização nas regiões Sudeste e Sul, e, simultaneamente, na manutenção dos privilégios das elites do Norte, Nordeste e Centro – Oeste.
Dessa forma, o padrão de desenvolvimento da economia brasileira foi reforçado ao fomentar atividades de alta produtividade nas regiões que, de fato, já tinham um grau de
desenvolvimento maior por concentrarem as principais atividades econômicas, fundamentalmente o café. Entretanto, nas regiões menos desenvolvidas, opta-se por perpetuar o sistema patrimonialista pré-moderno, característico de atividades de tipo extrativo. Obviamente, essa opção se faz como um meio para alcançar um objetivo maior, dado que, sem o apóio desses setores sociais representados no Congresso, a pretendida industrialização não teria sido levada adiante.
A liberdade dos estados na administração das políticas tributária e fiscal, tanto desenvolvidos quanto não desenvolvidos, foi aproveitada para promover a atividade econômica nos primeiros e para manter a estrutura de dominação nos segundos, usando recorrentemente recursos de dívida e aumentos nas alíquotas dos impostos administrados por ditas esferas (LOPREATO, 2002).
A implementação do Plano de Metas fez com que o Governo Federal se visse na obrigação de incrementar a eficiência na arrecadação dos recursos tributários – o que realmente aconteceu – e, paralelamente, incrementasse o uso de recursos provenientes de dívida, uma vez que, apesar do esforço tributário realizado, os pesados investimentos contemplados no Plano de Metas fizeram com que o recurso da dívida fosse indispensável para levar a término as obras contempladas neste (LOPREATO, 2002).
Do ponto de vista político, a opção pela dívida representava, também, a intenção de manter o apoio das elites regionais ao Plano de Metas, sempre que, se a distribuição de recursos tributários era discutida, a sobrevivência do Plano estaria comprometida. Esse é um exemplo claro das implicações que o orçamento como instituição política e econômica tem na partilha de recursos entre diversos setores da sociedade. É também exemplo do uso da dívida como instrumento de política econômica que busca promover determinadas atividades econômicas que são consideradas socialmente prioritárias pelas autoridades. Mais ainda, se os recursos tributários não satisfazem às necessidades de financiamento desses setores.
A estabilidade do pacto político construída durante o governo de Kubitschek, no entanto, foi perdendo coesão interna, devido fundamentalmente à concentração da produção que se criou durante esse período nas regiões que antigamente já a concentravam. Ajudado por uma estrutura tributária que privilegiava os estados produtores, também revelou as tensões
internas existentes na coligação de Kubitschek e, após o fim do seu mandato, as reformas no sistema tributário abriram-se caminho no Congresso (LOPREATO, 2002).