5 IMPLIKASJONER
5.3 Hvordan redusere svingningene i landingene?
A discussão sobre os mecanismos de monitoramento consistiu em uma das mais difíceis, podendo ser considerada ponto nevrálgico da discussão na ONU. Mobilizou a comunidade internacional atuante na militância dos direitos humanos.
Em síntese, todos concordavam que era necessário que um tratado de direitos humanos tivesse um sistema de monitoramento eficaz. No entanto, alguns olhavam para os demais tratados de direitos humanos e sugeriam sistemas para que essa Convenção aproveitasse a experiência acumulada do sistema das Nações Unidas, com aperfeiçoamentos.
Outros, justamente por tecerem críticas ao próprio sistema, radicalizavam ao sugerir que não houvesse menção ao monitoramento nesse tratado, e sim que esse tema ficasse a cargo do recém-criado Conselho de Direitos Humanos da ONU, que iria estudar uma solução para a unificação do sistema de monitoramento dos tratados. Quem defendia essa última posição era um grupo liderado por Egito, Sudão (líder dos Países Árabes), China e outros países do sudeste asiático, que chegaram a bloquear a negociação, alegando que partiam da premissa de que não deveria haver mais um Comitê de monitoramento específico.
Por outro lado, países como Costa Rica, México, Brasil, Liechtenstein e Finlândia (em nome da União Européia), advogavam por criar mecanismos mais progressivos de monitoramento. Ao final, os blocos se mantiveram tão extremados em suas posições que o consenso possível resultou na existência do Protocolo Facultativo.
Dos mecanismos de monitoramento previstos em tratados internacionais se diz que são sempre os mínimos garantidos pelo sistema global de proteção de direitos humanos a serem observados. O grande poder suportado pelo direito internacional em matéria de direitos humanos é o do embaraço entre os Estados Partes que conformam as Nações Unidas, o que pode incluir embargos comerciais a países violadores de direitos humanos.
A Convenção foi pioneira ao incorporar em seu texto um artigo inédito em tratados internacionais de direitos humanos sobre o monitoramento nacional (artigo 33), encorajando os Estados Partes a criarem em seu país um ponto focal no âmbito do Governo
para facilitar ações correlatas120. Além disso, o Estado deverá manter, fortalecer, designar ou estabelecer estruturas, incluindo um ou mais mecanismos independentes, de maneira apropriada, para promover, proteger e monitorar a implementação do tratado.
Quanto ao estabelecimento de mecanismos independentes, estimula também sua criação pela sociedade civil organizada. Normalmente pode se estabelecer como uma rede de organizações não-governamentais que abrace o monitoramento da Convenção como finalidade precípua. Assim como no processo de elaboração e de ratificação se identificou como importantes e relevantes as coalizões estabelecidas, se espera que, para monitorar a Convenção nos países, também se construa estruturas ou articulações semelhantes.
No âmbito do monitoramento internacional, foi criado o Comitê sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, que tem por função primordial acompanhar as ações de implementação dos Estados e verificar se os resultados obtidos estão de acordo com os propósitos dos documentos internacionais.
Dentre os mecanismos, permaneceram no corpo da Convenção os Relatórios periódicos que serão enviados pelos Estados Partes para informar as ações em andamento em relação à promoção e proteção dos direitos das pessoas com deficiência, em especial sobre quais as medidas que têm sido adotadas para garantir e tornar efetivos os direitos dispostos no tratado, além dos entraves e dificuldades que se apresentaram no curso do cumprimento das obrigações dele decorrentes.
O Comitê sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência deverá analisar os Relatórios recebidos e fazer sugestões e recomendações que julgar pertinentes, podendo ainda solicitar informações adicionais aos Estados Partes referentes à implementação da Convenção. Para essa análise, com vistas à efetiva implantação da Convenção e da cooperação internacional, o Comitê poderá ainda contar com consultoria ou assistência técnica em áreas pertinentes de agências, fundos e programas especializados das Nações Unidas e de outras organizações competentes de direitos humanos. É prevista publicidade plena dos Relatórios,
120 No Brasil, dentre os órgãos de monitoramento nacional, já temos o CONADE, que tem por missão avaliar e monitorar as políticas públicas relacionadas a pessoa com deficiência. Como ponto focal das ações governamentais, no âmbito federal, a CORDE é que tem a competência tratar dos assuntos ligados às pessoas com deficiência, assessorando a Secretaria Especial de Direitos Humanos nesse sentido. Seu status hierárquico dentro do Governo Federal pode ser revisto para que tenha mais força institucional, estrutura e orçamento, a exemplo da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM) que tem
tanto da ONU em relação aos Estados Partes, quanto de cada Estado em relação ao público em geral, no seu país de origem.
Outro mecanismo que também faz parte do conjunto de disposições da Convenção se constitui nas Conferências dos Estados Partes que serão realizadas para tratar de matérias referentes à Convenção, além de possibilitar o intercâmbio de experiências e estímulo às boas práticas. Nessas Conferências também serão eleitos os membros do Comitê, indicados como candidatos pelos Estados Partes, para um mandato de quatro anos, sendo permitida uma reeleição.
O Comitê sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência tem composição inicial de 12 membros eleitos em até seis meses da sua entrada em vigor com 20 ratificações ou adesões, e mais seis membros ao completar 60 ratificações ou adesões, totalizando 18 membros. Excepcionalmente na primeira eleição, após a votação, será feito um sorteio de seis membros que terão seus primeiros mandatos por tempo determinado de dois anos. A partir de então, a cada dois anos será possível renovar metade ou um terço dos membros do Comitê, conforme tenha 12 ou 18 membros.
Este Comitê foi eleito em outubro de 2008, com doze membros121. Na sua composição levou-se em consideração distribuição geográfica equitativa, representação de diferentes formas de civilização e de sistemas de princípios jurídicos, equilíbrio de gênero e participação de especialistas com deficiência, critérios dispostos na Convenção. Esse último foi mérito da rede de organizações International Disability Caucus, que lutou até o último minuto para ver as pessoas com deficiência sendo contempladas no monitoramento de sua própria Convenção.
No Protocolo Facultativo, estão as comunicações individuais, denúncias ou queixas de violações de direitos humanos, que poderão ser diretamente apresentadas ao Comitê por pessoas ou grupos de pessoas da jurisdição do Estado Parte que tiver ratificado o documento opcional.
121 Os doze membros eleitos do Comitê, com respectivo país de origem e validade do mandato são Ms. Amna Ali Al Suweidi (Qatar) - 31/12/2012; Mr. Mohammed Al-Tarawneh (Jordan) - 31/12/2012; Mr. Lotfi Ben Lallohom (Tunisia) - 31/12/2010; Mr. Monsur Ahmed Choudhuri (Bangladesh) - 31/12/2012; Ms. María Soledad Cisternas Reyes (Chile) - 31/12/2012; Mr. György Könczei (Hungary) - 31/12/2010; Ms. Edah Wangechi Maina (Kenya) - 31/12/2010; Mr. Ronald McCallum AO (Australia) - 31/12/2010; Ms. Ana Peláez Narváez (Spain) - 31/12/2012; Mr. Germán Xavier Torres Correa (Ecuador) - 31/12/2010; Mr. Cveto URŠI (Slovenia) - 31/12/2010; e Ms. Jia Yang (China) - 31/12/2012.A 1ª sessão foi realizada de 23 a 27 de fevereiro de 2009 e a 2ª sessão está agendada para 19 a 23 de outubro de 2009. Disponível em http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CRPDIndex.aspx Acesso em 20 de março de 2009.
Observa Flávia Piovesan122 sobre o sistema de petições individuais que “a importância da sistemática de petição individual, ademais, é reflexo do processo de reconhecimento de novos atores na ordem internacional, com a consequente democratização dos instrumentos internacionais”.
Como regra para a sua admissibilidade, a comunicação não pode ser anônima; deve ser bem fundamentada e compatível com os seus dispositivos; não poderão ser admitidas as matérias que estejam sob exame em outro procedimento de investigação ou resolução internacional; os fatos que ensejam a comunicação devem ter ocorrido após a ratificação do Protocolo, salvo se, ocorridos anteriormente, tenham continuidade após. Além disso, deve-se esgotar primeiramente os recursos internos disponíveis, exceto quando injustificadamente se prolonguem, ou se torne improvável uma solução efetiva.
O Comitê procederá às investigações referentes às comunicações que receber de maneira confidencial, sendo possível ao Estado a oportunidade de colaborar e cooperar com a verificação das informações, apresentar explicações ou declarações por escrito sobre a matéria em apreço e a solução encaminhada, atitudes essas esperadas do Estado, por expressa previsão no Protocolo.
Poderá também remeter ao Estado pedido de adoção de medidas de natureza cautelar que sejam necessárias para evitar possíveis danos irreparáveis à vítima ou às vítimas da violação alegada. Ao final de seis meses, emitirá relatório com os resultados da investigação, acompanhados de eventuais sugestões e recomendações. O Estado terá então seis meses para, a partir do recebimento do relatório do Comitê, submeter considerações a respeito.
O tema objeto da comunicação pode ser um item a ser incluído de maneira mais visível e aprofundada no Relatório periódico que o Estado deve preparar para informar o cumprimento da Convenção, a pedido do Comitê. Além disso, caso se justifique e o Estado consinta, a investigação poderá incluir uma visita ao território desse Estado. Este mecanismo de procedimento de visitas in loco, cuja condução será de competência do Comitê, também
122 PIOVESAN, Flávia. Pobreza como violação de direitos humanos. In: WERTHEIN, Jorge; NOLETO, Marlova Jovchelovitch. Pobreza e
faz parte do Protocolo.
Durante o processo de negociação do tratado, o Alto Comissariado de Direitos Humanos da ONU produziu documento123 importante sobre os mecanismos de monitoramento que atendiam à Resolução 2005/65 da antiga Comissão de Direitos Humanos, atual Conselho de Direitos Humanos. Dizia que, como objetivo geral, os mecanismos de monitoramento têm por função assegurar a implementação efetiva dos tratados e garantir que os beneficiados desfrutem de sua proteção.
Dentre os objetivos específicos, o Escritório do Alto Comissariado da ONU relembra que os mecanismos de monitoramento têm por objetivo (a) assegurar que os Estados possam diagnosticar e compreender a situação existente; (b) propiciar, com o diagnóstico, a base para a elaboração de políticas públicas orientadas segundo as necessidades de proteção do público alvo do tratado e a avaliação da extensão dos progressos alcançados; (c) criar oportunidades para o estabelecimento de novas parcerias entre os Estados e os sujeitos de direitos, viabilizando maior transparência e, consequentemente, a obtenção de consenso na elaboração de um arcabouço normativo específico e contribuição na sua implementação; (d) criar oportunidades de capacitação e conscientização, orientando os responsáveis pela implementação da legislação de proteção na compreensão do conteúdo das normas e as implicações para os direitos humanos dos seus respectivos papéis, auxiliando na formação de jurisprudência e recomendações a partir de experiências internacionais positivas; (e) proteger vítimas de violações dos direitos humanos, oferecendo-se como proteção subsidiária àquela que deve ser garantida primeiramente pelos próprios Estados nacionais124.
O documento, dentre as propostas que trouxe à discussão, sugeriu que fossem criados serviços de ouvidoria para auxiliar no monitoramento do tratado. A sociedade civil, por meio do Caucus, fez uma proposta de ter um Ombudsman125 internacional, a partir da
experiência do relator especial da deficiência responsável pelo monitoramento do cumprimento das Normas, que teria entre outras funções, coordenar ações dos órgãos
123 O documento foi intitulado de Expert paper on existing monitoring mechanisms, possible relevant improvements and possible innovations
in monitoring mechanisms, prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights. Disponível em http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc7documents.htm Acesso em 20 de setembro de 2008.
124 DIAS, Joelson; e LOPES, Laís. Artigos 33 a 39 – Monitoramento Internacional. In RESENDE, Ana Paula Crosara de; VITAL, Flávia Maria de Paiva (org.). A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência Comentada. Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, 2008. P. 110.
125 A proposta da International Disability Caucus consta no link http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahcstata34es.htm Acesso em 20 de setembro de 2008.
relevantes das Nações Unidas, seus programas e agências especializadas, assim como de instituições financeiras internacinais e organizações nao-governamentais, no que concerne à Convenção. Ao final essa proposta não foi aceita, mas nada impede que o país que desejar busque essa prática como mecanismo nacional complementar.
Combinados com o poder de articulação, promoção e denúncia que a sociedade civil possui, os mecanismos de monitoramento são suportados também por uma rede de organizações não-governamentais que atuam na área de direitos humanos. Uma de suas competências no trabalho complementar ao que fazem os Estados de maneira oficial é formular o que se costuma chamar de “Relatórios Sombras”, que seguem junto com os Relatórios dos países, com a visão dos beneficiários e/ou de suas organizações representativas. Tecnicamente são documentos informais que, no entanto, carregam em si uma força técnica a partir da legitimidade e do respeito que possui seu emissor e da gravidade e consistência dos dados contidos em seus relatos.
Por um lado avalia-se que, em meio ao século XXI e frente aos novos recursos, ações e tecnologias desenvolvidas, essa Convenção poderia ter inovado mais, avançando e aproveitando a experiência acumulada do sistema de monitoramento estabelecido das Nações Unidas. Por outro, analisa-se que os mecanismos estabelecidos foram completos, utilizando-se de tudo quanto existente, a despeito de que alguns deles tenham sido definidos em documento à parte, de ratificação ou adesão opcional.
Capítulo IV. Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência: conteúdo,