Hvordan legge til rette for gode samtaler i klasserommet

No Brasil, “mesmo que a reforma tenha apresentado alcance limitado no nível federal, sua força retórica está presente nos esforços de modernização da administração pública estadual” (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 51). Os autores analisaram, de forma crítica, as propostas de Bresser Pereira e o processo da Reforma do Aparelho de Estado de 1995, baseadas e inspiradas na NGP, em um momento em que se criticava frequentemente o tamanho da máquina pública.

Ao fazerem uma nova leitura da NGP, apontando suas consequências para o contexto da governança pública brasileira, os autores afirmam que a adoção do receituário internacional em prol da NGP foi realizada de forma acrítica. O foco central da reforma teria sido a “adoção de instrumentos gerenciais privados no âmbito do setor público” e, “paradoxalmente, o Brasil encontra-se [...] inserido no modelo de governança, como consequência de processos de desestatização e democratização que modificaram, substancialmente, a rede de relações Estado-Sociedade” (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 51).

Apesar dos mecanismos utilizados pela NGP serem capazes de criarem, segundo Peci, Pieranti e Rodrigues (2008), a base material para a proliferação de instrumentos de governança no Brasil, há diferenças conceituais entre esses dois movimentos. Governança é um conceito essencialmente democrático, sensível às pressões da sociedade, enquanto a NGP é “ideologicamente marcada pelo neoliberalismo e busca tornar as organizações públicas similares às privadas, reconhecendo apenas a diferença no produto a ser entregue” (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 42).

Segundo os autores, a NGP foi um movimento que buscou desenvolver novos instrumentos para controle e accountability, ignorando e reduzindo o papel dos políticos eleitos e recomendando a independência dos burocratas, o que prejudicou o atendimento do anseio social por qualidade dos serviços públicos, principalmente no que tange a relação do estado, sociedade civil e setor privado. Segundo os autores, no Brasil há a prevalência de princípios baseados na NGP em detrimento da sua aplicabilidade na rede de governança. Por isso, manifestam à “necessidade de construção de modelos próprios de governança, baseados em diagnósticos locais” (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 39).

Devido à existência, na época, de uma pluralidade de críticas direcionadas ao tamanho da máquina pública, as propostas de Bresser Pereira, embasadas na NGP, eram favoráveis à dicotomia entre políticos e administradores, pois a governança seria alcançada e a reforma do Estado seria bem sucedida quando o Estado se tornasse mais forte, embora menor: forte estrategicamente, pois as elites políticas seriam capazes de tomar as decisões necessárias; e, forte administrativamente, pois a alta burocracia seria tecnicamente capaz e motivada (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008). Entretanto, é ilusório pensar que a Administração Pública estaria ligada apenas à área técnica, sem influência política. Está ligada, na verdade, às políticas públicas e a seus anseios políticos, coletivos ou individuais. Segundo esses autores, administrar é parte inclusa do processo de governar, tornam-se indistinguíveis na prática. As atividades dos funcionários públicos não se concentram apenas no fazer, pois apresentam um poder discricionário, por menor que seja.

Consequentemente, essa dicotomia política-administração leva a outra dicotomia, a formulação versus execução das políticas públicas. A distinção entre formulação e execução de políticas já tem sido condenada pela literatura no campo da Administração. Para esses autores, a função da administração pública inicia-se já no âmbito político, com a formulação de políticas, estendendo-se à execução do que fora estabelecido, a implementação das

políticas públicas. “Se na implementação a função dos administradores é clara, na formulação ela não é menos importante e está relacionada à informação detida pelos especialistas nos diversos temas e pelos órgãos governamentais” (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 45).

Os autores também reconhecem também que há resistência interna nas próprias organizações a mudanças vindas de cima. Como a política se organiza e funciona em curto prazo, não se espera um compromisso que perdure entre governos, principalmente se as reformas administrativas se referirem a ambiciosas mudanças em padrões de comportamento e ações altamente institucionalizados. Assim, o resultado mais provável é a resistência das instituições às reformas. Nesse teor, os autores criticam tentativas de mudança que se afastavam dos níveis hierarquicamente mais baixos, pois a burocracia se preocupa sempre com sua própria sobrevivência, bem como suas estruturas nas quais está habituada a operar. (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008; REZENDE, 2004).

Haveria também uma dicotomia entre autonomia e dependência. Segundo os autores, na incorporação dos princípios da NGP, a autonomia no setor público era vista como uma espécie de panaceia. Em um mundo dinâmico e competitivo, as organizações públicas tradicionalmente centralizadas precisariam se dobrar ao conceito de autonomia, o que representaria uma ruptura com a burocracia. Consequentemente, seriam criadas organizações mais horizontalizadas e menos hierárquicas, onde os empregados teriam mais flexibilidade para identificar e atender a demanda do público, com menos regras pra se preocuparem. Porém, “em uma burocracia direcionada para os meios e não para os resultados [...] o ganho de autonomia não compensava os riscos, sendo a dependência mais segura” (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 48).

Outro problema é que, em uma administração pública pautada pela autonomia, é essencial a aplicação de bons critérios de avaliação e desempenho, entretanto, segundo Peci, Pieranti e Rodrigues (2008), esses mecanismos são precários e incapazes de medir o impacto das ações empreendidas pelos avaliados. O que acontece é que esses critérios acabam privilegiando a mensuração da eficiência: “tendem a privilegiar a mensuração da eficiência, deixando de lado qualquer esforço para avaliar a real eficácia social das iniciativas” (COSTA, 1998, p. 211-212).

Peci, Pieranti e Rodrigues (2008) também descrevem uma relação dicotômica que existente entre transparência e eficiência. Em um ambiente democrático, tornam-se

importante a transparência e as ferramentas de negociação, instrumentos inerentes aos modelos de governança. Por isso que na democracia, a organização da administração pública se torna mais difícil e dispendiosa do que em contextos autoritários, pois é preciso não apenas ser eficiente, mas também transparente. E os esforços e os recursos direcionados a esse propósito é grande. Conciliar eficiência e transparência em uma democracia, portanto, se torna um dilema:

Tem-se, então, que a busca da eficiência se contrapõe a princípios da democracia, regime do qual depende a transparência. Esse dilema implica, por conseguinte, a necessidade de uma busca pela eficiência, condicionada ao princípio da transparência e à vigência do regime democrático (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 51).

A tecnologia de gestão da informação relaciona-se com esse dilema, pois foi capaz de permitir a utilização de uma série de controles mais completos sobre a gestão pública. Antes da reforma proposta por Bresser Pereira, não era possível ter um conhecimento efetivo acerca da administração pública federal; depois da reforma, segundo Peci, Pieranti e Rodrigues (2008), deu-se início ao processo de verificação e publicação de números e resultados, auxiliando na melhoria da gestão e no controle de recursos.

Ressalta-se que a transparência na administração pública contempla duas vertentes complementares: aquela concernente à disponibilidade de informações e aquela ligada ao controle social pela população. E, apesar da tecnologia da informação poder facilitar a transparência e a participação, ela não elimina o déficit democrático que possa existir (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008).

Frente a um processo de desburocratização e flexibilização da administração pública, por meio da transparência, a sociedade passa a fiscalizar, fornecendo ao Estado maior legitimidade de suas ações. Porém, os autores acreditam que é ingênuo pensar que a sociedade brasileira seria capaz de exercer, de forma instantânea, um controle social efetivo sobre as instituições públicas:

A participação da sociedade em mecanismos de fiscalização da vida pública ainda não está presente na cultura nacional, marcada pelo paternalismo e pelo autoritarismo, ainda que, com a redemocratização, discussões acerca da cidadania e suas implicações tenham se feito mais presentes (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008, p. 50).

O aumento da transparência das informações do Estado trouxe consequências positivas, como o estímulo à avaliação da eficiência das políticas públicas. Porém, na vigência

do regime democrático, a busca dicotômica por eficiência e também por transparência, deve levar em consideração as especificidades do contexto brasileiro (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2008).

Belmiro Valverde Jobim Castor, em um livro publicado originalmente em 2003 nos Estados Unidos da América sob o título Brazil is not for amateurs: patterns of governance in the land of jeitinho11, critica a realidade brasileira no que se refere à democracia, à economia, à burocracia, à pobreza, à informalidade, dentre outros problemas ligados, sobretudo, à administração pública. O autor afirma que se trata de um país pobre, endividado, com uma política despreparada e um Estado concentrador. Em outra seção o autor pergunta “quando o Estado ficou mais pobre, o país ficou mais rico?” e “por que há leis que ‘pegam’ e que ‘não pegam’”.

[...] o problema vai muito além da qualidade das estatísticas e compreende, também, o instrumental de análise utilizado. Muitos autoproclamados especialistas falham em entender a realidade nacional porque estão acostumados a transitar com desenvoltura no mundo simbólico das equações, fórmulas e algoritmos enquanto demonstram um desconhecimento abissal a respeito de como as pessoas realmente vivem, como obtêm e gastam sua renda etc (CASTOR, 2004, p. 38-39).

Castor (2004) apresenta uma seção intitulada “Como mentir com estatísticas” (CASTOR, 2004, p. 29-40). Segundo o autor, “quem pretende entender, realmente, o país, tem que estar atento para o fato de que, mesmo quando, sob o ponto de vista da estatística, se esteja medido coisas semelhantes, o significado social e econômico dos fenômenos estudados pode ser radicalmente diverso” (CASTOR, 2004, p. 36). Por exemplo, é difícil de acreditar que as mesmas estatísticas que mostram verdades catastróficas sobre o país, como pobreza e analfabetismo, em pouco mais de cinquenta anos levou-o a oitava economia industrial do mundo. Como a crítica do autor ao uso da precisão estatística apresenta, nos dizeres de Groucho Marx: “Que você prefere: acreditar em mim ou nos seus próprios olhos?” (CASTOR, 2004, p. 29); a estatística estaria trazendo um valor simbólico para uma realidade diversa.

Como afirma esse autor, o próprio capitalismo brasileiro tem suas peculiaridades. Para entender o tipo de capitalismo que realmente praticamos, geralmente negligenciado pelas descrições genérica ofertadas pelas estatísticas, é preciso considerar a “intensidade e a 11

11 O livro foi publicado no Brasil com o seguinte título traduzido para o português: “O Brasil não é para amadores: Estado, Governo e Burocracia na terra do jeitinho” (CASTOR, 2004).

natureza das relações entre o Estado e o empresariado privado; a importância do aparato estatal de produção; e a enorme dimensão da economia informal” (CASTOR, 2004, p. 69).

Quanto ao tamanho da burocracia estatal e ao tamanho do Estado no Brasil, Castor (2004, p. 135) afirma que os burocratas públicos representam “durante cinco séculos, a maior força sociocultural e política do país [...] sempre ocuparam um lugar especialíssimo na cultura brasileira”. Inclusive, afirma no título de uma das seções do seu trabalho “Nessa democracia, manda a burocracia” (p. 179). Assim como no restante do mundo, a burocracia brasileira se desvirtua do modelo ideal weberiano, marcada pelo:

[...] crescimento de máquinas administrativas que, ao buscar a impessoalidade, se tornaram insensíveis e arrogantes [...] deslocamento de objetivos e de ritualismos e que dão às aparências e liturgias uma importância exagerada, em detrimento da atenção à substância dos problemas a resolver (CASTOR, 2004, p. 179-180).

Segundo o autor, as pessoas que trabalham na área pública, geralmente possuem maiores níveis de educação formal, se comparados ao setor privado, entretanto, os níveis de produtividade são cronicamente mais baixos: um paradoxo. Para definir a burocracia no país, seria necessário mais do que diagnosticar qual o tamanho do aparelho estatal, ou quem realmente é pago pelos cofres públicos. É uma tarefa difícil, pois vai além do que simplesmente apontar o que o Estado faz e onde gasta o dinheiro.

Além de um número variável de ministérios, cuja existência e estruturas internas flutuam ao balanço das conveniências políticas dos governantes, o aparelho estatal é composto por autarquias, empresas (públicas e de capital misto) e fundações. As coisas ficam mais bem complexas quando se leva em consideração que o Estado não age, apenas, através de organizações convencionais e permanentes: milhares de organizações ad hoc foram sendo criadas ao longo do tempo, sob as mais diferentes denominações e formatos jurídicos, como as que derivam de convênios e outros ajustes, Organizações Não Governamentais que operam com apoio e financiamento (muitas vezes integral) do poder público, fundações e associações privadas que cumprem atividades paralelas ou complementares às do Estado e assim por diante. No caso das empresas estatais, especialmente as de capital misto, há ainda um rol de subsidiárias que, frequentemente, não são arroladas entre as organizações pertencentes ao Estado, embora trabalhem exclusivamente para ele (CASTOR, 2004, p. 137).

O autor discorre sobre o porquê que as reformas administrativas no Brasil tendem a não darem certo. Segundo o autor, as experiências brasileiras em reforma mostram que

[...] apesar de orientadas por objetivos globais ambiciosos, as reformas invariavelmente tiveram resultados apenas parciais [...] os governantes e políticos sempre demonstraram uma enorme versatilidade para improvisar soluções ad hoc, de expediência, de ‘quebra-galho’, capazes de restaurar um mínimo de operacionalidade aos governos com o menor desgaste político possível (CASTOR, 2004, p. 153-154).

Apesar das críticas, Castor (2004) reconhece um esforço do até então Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, conduzido prioritariamente por Bresser Pereira, no governo Fernando Henrique Cardoso, nos anos 1990. Porém, àquela época o autor afirma que “somente os próximos anos demonstrarão se essas inovações cumprirão os papéis que lhes são destinados” (p. 174), como um “Brasil e sua inserção mundial” (p. 255), “o Estado mais próximo do Brasil real e da população” (p. 258), “maior participação popular nas decisões alocativas” (p. 261), “uma nova teoria de controle público” (p. 263), “o emagrecimento das estruturas governamentais” (p. 265), “novas estruturas de ação pública: o terceiro setor” (p. 268) e “novas tecnologias de ação pública” (p. 270).

Há também alguns estudos que criticam a NGP, como Hood (1995) que questionou, à época, as alegações de internacionalização e da adoção de um novo paradigma global na gestão pública, afirmando que houve uma variação considerável na medida em que diferentes países adotavam a NGP ao longo dos anos 80. Frente à literatura acadêmica e política que a NGP se embasara, o autor apresenta uma perspectiva própria sobre as mudanças que

ocorreram no setor público e suas variações ao redor do mundo.

A NGP sofreu diferentes enfoques e intensidades nas reformas administrativas protagonizadas ao redor do mundo, dado os diferentes contextos nacionais, pois as reformas dependem de prioridades, circunstâncias e pontos de partida particulares de cada país (SIMIONE, 2014). Ao estudar a modernização da gestão e da governança no setor público em Moçambique, Simione (2014, p. 551) mostra que há uma tendência positiva no país para a “criação de novas práticas voltadas à eficiência, interação e participação pública no processo de formulação e implementação de políticas públicas”. Porém, é possível verificar também que a reforma administrativa, ocorrida em 2001 no Estado moçambicano apresenta “algumas limitações estruturais e funcionais [...] em relação às metas de eficiência e obtenção de resultados e processos participativos”. O autor critica a ênfase dada à especialização, fragmentação e mercantilização como formas de funcionamento da administração pública, bem como a responsabilização vertical, com a fixação de objetivos e a avaliação do desempenho, pois estaria prejudicando a integração horizontal.

No Brasil, a adoção de um novo modelo de gestão baseado na NGP trouxe problemas também para as universidades públicas, segundo os estudos de Castro e Pereira (2014). Os princípios empresariais, trazidos pelo Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais Brasileiras (Reuni), trouxe um foco no contrato de

gestão como instrumento de operacionalização da nova gestão das universidades, que “passaram a priorizar a relação de ‘quase-mercado’ em detrimento de sua função social e da preocupação com a formação para a cidadania” (CASTRO; PEREIRA, 2014, p. 287).

Quanto à segurança pública, Fonseca, Pereira e Gonçalves (2015) apresentaram um estudo de caso de São Paulo e Minas Gerais. Os autores verificaram diferenças na aplicação dos princípios da NGP nesses estados e “os resultados obtidos mostram que, no que tange à possível substituição da teoria da burocracia pelo modelo da nova gestão pública, isso não encontra sustentação na realidade”.

Apesar dessas críticas, essas reformas, do conceito militar e da gestão pública, têm contextualizado, e até mesmo induzido, novas práticas às organizações policiais enquanto estratégias de segurança pública com a inclusão da sociedade civil, sob a égide da Polícia Comunitária. Afinal, “o policiamento comunitário cresceu a partir da concepção de que a polícia poderia responder de modo sensível e apropriado aos cidadãos e às comunidades” (SKOLNICK; BAYLEY, 2006, p. 57). O tema policiamento comunitário será abordado na próxima seção.

A reforma da polícia está, em geral, relacionada à reforma do Estado. Ao examinar algumas das experiências da Polícia Comunitária na América Latina, Frühling (2007) avalia que a reforma da polícia nesses países tem ocorrido devido influências da reforma do Estado, caracterizada pela: redução do aparelhamento estatal; privatização de certas funções do governo; descentralização de outras funções para os governos locais e regionais; e, busca de mecanismos de prestação de contas para assegurar a eficiência e eficácia dos órgãos governamentais (FRÜHLING, 2007).

Diferentemente da subjetividade estimulada pela Polícia Comunitária, que valoriza a qualidade das interações e as interpretações dos sujeitos, destinatário dos serviços públicos prestados ao cidadão, o gerencialismo promovido pela NGP valoriza o uso de ferramentas que garantem o controle e a eficiência da aplicação de seus recursos, auferidos numericamente. Esses mecanismos objetivos de controle afetam a avaliação do trabalho policial e dos gestores públicos, que orientam suas práticas mais por uma epistemologia positivista que se baseia em ferramentas generalizadoras/generalizantes, típicas do modernismo, e que afastam policiais e sociedade, quando transforma a sociedade e os sujeitos da interação em números. Na próxima seção, será abordada a literatura sobre Polícia Comunitária e como seus pressupostos conduzem a uma reforma das práticas policiais.